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王竞超:日本对马六甲海峡海盗治理事务的介入进程及模式研究

发布时间:2017年06月23日  点击率:3737

【摘要】日本作为一个资源极度匮乏、国家生存与发展严重依赖海外市场的国家,海上通道安全无疑对其具有极为重要的战略意义。其中,马六甲海峡更是被日本视为“海上生命线”,其航行安全问题一直被日本国内高度关注。自20世纪90年代起,发生在该海峡的海盗及海上武装抢劫事件1激增,各海峡利用国特别是日本损失惨重。1999年以后,日本开始采取各种途径,多渠道、多层次地介入马六甲海峡海盗治理事务,并力图成为主导力量。值得我国关注与警惕的是,日本以打击海盗为名扩大其在海外军事存在的潜在战略意图。


【关键词】日本;海盗治理;多边安全机制;功能性合作;多层次介入;战略外溢


马六甲海峡位于马来半岛与苏门答腊岛之间,全长约1080公里,是沟通南海与安达曼海、印度洋与太平洋的重要通道。每年通过马六甲海峡的货物运输量约为世界货物总运量的四分之一,石油运输量约为世界总运输量的二分之一。


马六甲海峡对于东亚各国尤其具有重要意义。以日本为例,其作为资源贫乏的岛国,孤悬于西北太平洋一隅,对外经济联系依赖漫长的海上运输,海上通道的安全一向是其经济安全、国家安全中最脆弱的部分。从进口来源来看,尽管日本近20年以来一直推行原油进口国多元化措施,但由于成本、品质等原因,日本在进口上仍然严重依赖中东及西非各国。因此,马六甲海峡是日本海上能源运输通道的必经之路,直接关乎日本的经济安全、国家安全。


多年以来,海峡航行安全事务在日本外交中一直属于优先度较高的议题。其中,日本对海峡的海盗治理事务尤其关注,近十几年来投入了大量资源持续介入。日本介入海盗治理事务的进程与模式不仅全方位展现了其参与国际海上安全合作的特征,也在一定程度上折射出日本海洋政策、国家战略的总体利益诉求。


一、日本介入马六甲海峡海盗治理事务的背景


1.1马六甲海盗问题的历史变迁与日本船舶受害情况


作为全球最为繁忙的海上通道之一,马六甲海峡面临着不少严重问题。除了航行条件欠佳,该海峡存在已久的海盗问题更是长期困扰着国际社会。早在中国明代初期,马六甲地区已开始有海盗频繁出现的记录。15世纪初,马六甲王国开国君主拜里米苏刺曾借助马六甲海盗力量站稳脚跟并成功建立了马六甲王国。进入19世纪以后,该地区逐渐成为了全球海盗事件高发区。冷战时期,由于以下几个因素的存在,该海峡海盗问题受到了很大抑制。首先,由于两极格局的存在,美苏军舰曾大量游弋于东南亚海域,这在很大程度上抑制了海盗的滋生;其次,冷战时期,由于东西方经济联系有限,国际贸易规模较小,利用马六甲海峡的商船数量相对不多,客观上导致海盗的犯罪标的物缺乏,海盗犯罪动机不足;再次,印尼、马来西亚等马六甲海峡沿岸国家在冷战时期国内政治经济局势较为稳定,国民特别是沿海渔民基本不会为生计发愁,较少会入伙海盗集团。


冷战结束后,国际政治经济格局出现巨变,这也给海盗犯罪创造了一个“有利”的国际环境。首先,美苏在世界海域活动的军舰数量大幅下降,冷战时期被囤积的武器及军需设备、通讯器材大量流出,不少海盗乘机大量购入,极大地提高了自身战斗力。其次,东南亚各国特别是印尼,在1997年亚洲金融危机以后,国内政治局势急剧恶化,经济发展出现停滞甚至大幅倒退。伴随着政经危机的深化,印尼国内各族群、各宗教团体间的对立日益尖锐,东帝汶的民族独立运动、亚齐的民族分裂问题等也纷纷浮出水面,执政了30余年的苏哈托政权最终宣告土崩瓦解。在此局势下,国力有限的印尼等东南亚国家难以将较多的资源用于海盗治理等问题上。


社会局势的动荡、经济的长期低迷与就业机会的不断减少导致很多海峡沿岸贫民迫于生计不得不加入到海盗队伍中去。同时,存在于马六甲海峡、印尼沿海古老的海盗文化也沉渣泛起,起到了推波助澜的作用。在东南亚许多地区,自古以来海盗未被视作十恶不赦的罪犯,反而被很多贫苦渔民膜拜为英雄、成功人士。因此,现实中很多破产贫民都为这种畸形文化所惑,纷纷投身于海盗集团中。


在此背景下,2000年以后马六甲海峡的海盗犯罪数量开始激增,已严重威胁到过往船舶的航行安全,成为一个国际难题。近几年以来,马六甲海峡乃至东南亚海盗犯罪开始呈现高度集团化、专业化、网络化的特点。东南亚的几大海盗集团业已形成现代化的海盗托拉斯,下设大量分支机构,在马六甲海峡和印尼附近海域极为猖獗。此外,海盗集团的专业化、网络化程度也日益提高,从收集情报到销赃等都实现了严谨细致的分工。海峡沿岸国家,特别是印尼政府的港口管理、海关部门腐败频发,管理人员很多都与海盗勾结,形成了一个利益共同体。港口及海关管理人员通过为海盗提供各种过境船舶停靠、航行计划及所载货物方面的情报,从海盗集团收受大量贿赂。而海盗集团则利用各种内幕消息,瞅准时机进行劫掠,让海峡三国的海上执法部门防不胜防。一旦抢劫成功,海盗集团对所劫船舶会进行再处理,或通过外形改造继续使用,或直接将其变卖套现。


伴随着马六甲海盗性质的蜕变,世界各国商船,特别是油轮、散装船受害情况日益严重。日本商船由于所载货物总价大、机械化程度较高、在船人员较少等特点,自然成为了马六甲海盗眼里的“唐僧肉”,日本也成为海盗犯罪最大的受害国之一。以最严重的2010、2011两年为例,2010年日本大型商船共遭受海盗案件15件,其中东南亚海域9件,绝大部分都发生在马六甲海峡;而2011年日本商船遭受海盗袭击案件总数虽然下降为11件,但东南亚海域仍然有9件,马六甲海峡同样是日本船舶被袭的高发区域。除了被袭数量较多,日本巨轮被海盗劫持的货物损失往往较大,数次引起了日本乃至国际社会的高度关注。较有代表性的有1998年的腾聿号、1999年的阿隆德拉·彩虹号以及2005年的韦驮天号等被劫事件。这些船舶被劫货物多为铝锭、棕榈油等大宗高价货物,经济损失极大,且许多船员至今仍处于失踪状态。


1.2以海盗治理为跳板实现本国的战略目标


应该说,日本介入马六甲海盗治理事务固然与日本海上通道安全受到严重威胁有关,更是其国家战略所决定的。进入20世纪80年代中后期以后,日本中曾根内阁提出“战后政治总决算”,表明日本对于彻底摆脱战后体制束缚,成为政治大国、军事大国有着迫切愿望。而1992年通过《协助联合国维持和平活动法案》(简称PKO法案)、1997年日美修订防卫合作指针、1999年制定《周边事态法》等一系列政治动作更可以看出,日本希望摆脱战后体制的束缚,成为一个“正常国家”的急切心态。然而,尽管日本在传统安全领域进行了多次努力与尝试,但因战后长期受和平宪法束缚,自卫队难以真正“出海”。2000年以后,海盗这种敏感度较低、对自卫队的限制相对较少的非传统安全问题,给了日本争取更大军事活动空间、扩大本国在亚太乃至世界海上安全事务中影响力的机会。因此,日本对介入海峡的海盗治理事务给予了高度重视,并尝试以此为跳板,不断为自卫队松绑,为实现本国政治、军事大国的最终战略目标服务。


二、马六甲海盗治理的域内合作及日本的介入进程


2.1马六甲海盗治理的域内合作与缺失


应当说,海峡沿岸三国,特别是印尼与马来西亚由于难以承担打击海盗所需的高昂成本,2004年之前对治理海盗的积极性一直不高。据统计,两国当时每年仅对海峡实行了4次巡航,这对打击海盗犯罪来说无疑是杯水车薪,难以形成威慑作用。2004年以后,美国等域外大国开始以维护航行安全为由对海峡三国施压,意图染指海峡事务。美国提出了地区海事安全倡议(Regional Maritime Security Initiative,简称RMSI),意图以打击海盗、海上恐怖主义为由将本国海军陆战队派驻海峡,强化美国在海峡内的军事存在。其后,尽管印尼、马来西亚出于对本国主权可能受到侵害的顾虑,断然拒绝了美国的要求,但日益增大的外部压力是海峡国家不得不正视的事实。其次,海峡沿岸国家因海盗犯罪遭受了较大的经济损失。2005年7月,海上保险业巨头英国劳合社(LIOYDS)对马六甲海峡安全环境及现状做出评估,将该海峡定位为“危险海域”。由此,经过海峡的船舶所需支付的保险金大幅上升,迫使很多船舶不堪成本绕道航行,不再停靠在马六甲海峡,这也给沿岸三国的经济带来了不小的冲击。基于以上两点原因,自2004年起,海峡沿岸三国间开始了协作巡航,各国开始增加巡航船舰数量,在各自领海巡航并互设热线,随时进行情报共享。2005年9月,海峡三国邀请空军实力更强的泰国一起发起代号为“空中之眼”(Eyes in the Sky)的联合空中巡逻工作。根据巡逻安排,四国每个星期各派遣两架飞机执行空中巡逻任务,掌握马六甲海域实时情况,维护海峡的安全。马六甲海峡三国的协作巡航以及与泰国的空中联合巡逻在一定程度上遏制了海峡的海盗犯罪,但仍然有其局限性。其原因在于,尽管空中巡逻已可以越界,但缉拿海盗仍然有赖于海警力量。一旦海盗进入到另一国领海,军舰仍然不能跨境执法,拿捕海盗。这种合作模式更像是联系较为紧密的“分区管理制度”,没有完全形成合力,故打击效果有限。其次,马六甲海域地形、水文气候复杂,而各国国力(如信息共享水平、巡逻船舶及飞机数量等)依然有限,很难充分覆盖所有可能的海盗犯罪海域。


2.2日本对马六甲海盗问题的介入进程


日本对马六甲海盗问题的介入,基本上是与海峡沿岸各国域内合作平行进行的,也开启了该问题国际多边治理的进程,一定程度上弥补了马六甲海峡各国合作的缺失。


(1)小渊内阁时期的多边外交与前期准备


1999年日本大型货轮阿隆德拉·彩虹号被劫事件让日本举国震惊,成为日本着力介入马六甲海峡海盗治理的一个关键触媒。同年11月,时任日本首相小渊惠三在日本、东盟“10+1”首脑会议上,将马六甲海峡的海盗问题作为一个重点议题提出并强调了其严重性,呼吁亚洲各国召开专门会议研究打击海盗方案。这也是日本官方正式介入马六甲海盗治理的标志。在日本倡导下,2000年3月,亚洲海盗对策会议在东京召开。东盟10国、中日韩3国、印度、斯里兰卡、孟加拉国以及香港等17个国家与地区代表参会。与会各国(地区)代表就海盗问题深入交换了意见,并基本达成了共识。最终,会议形成了纲领性文件——《东京宣言》,强调了亚洲海盗问题的严重性并一致认为亚洲各国应共同给予打击,加强合作。《东京宣言》是亚洲各国(地区)第一次专门就打击海盗问题发表的多边声明,体现了彼此共同的利益关切,也是日本初步获得马六甲海盗治理主导权的标志。


其后,针对《东京宣言》精神,各国又签订了《2000年亚洲反海盗挑战》、《东京示范行动计划》等附属文件,用以实施打击海盗的具体行动方案。此处特别值得一提的是《东京示范行动计划》,其对亚洲各国应对海盗问题的措施提出了具体行动指南,主要包括以下6点内容:第一,为了更好地应对海上劫机、劫船等性质恶劣的有组织犯罪,船舶应强化其自主防卫能力。第二,为了让海盗事件发生后,沿岸国(或港口国)能采取迅速、恰当的措施,应构建受害船舶可向沿岸国(或港口国)迅速进行通报的技术环境。第三,为对犯罪嫌疑人实施追诉,沿岸国(或港口国)应强化相关法律构建。第四,相关机构需协调统一,构建采取迅速、恰当的措施的体制。第五,应促进关于海盗的国际信息交流合作,除外交渠道外,各国专业机构应设立信息联络窗口,形成综合性信息网。第六,为促进强化船舶自主防卫能力以及相关机构更早发现失踪船舶,应共享区域内关于海盗及海上武装劫船的各种数据。可以说,日本政府为促成《东京宣言》与《东京示范行动计划》的出台,深入研究了各国合作偏好与切身利益,通过多边外交在亚洲各国中进行了大量游说工作,促使各国在一些棘手问题上达成了妥协。这两大文件也将日本的反海盗倡议由抽象变为了具体,并为最终建立日本主导的亚洲多边海盗治理机制奠定了基础。


(2)马六甲海盗治理机制的正式构建与日本主导权的确立


2001年,日本首相小泉纯一郎为了进一步推进区域反海盗合作,提出应构建专门针对海盗问题的多边安全机制。经过各国政府多次磋商,在日本主导下,2004年11月亚洲16国(包括东盟10国、中日韩3国及南亚的印度、斯里兰卡、孟加拉3国)在东京缔结了《亚洲打击海盗及武装劫船地区合作协定》(The Regional Co-operation Agreement on Combating Piracy and Armed Robberyagainst Ships in Asia,以下简称ReCAAP),并构建了附属核心机构信息共享中心(The ReCAAP Information Sharing Centre,以下简称ISC)。随着美国2014年9月的加入,现在ReCAAP共拥有20个成员国,其中包括14个亚洲国家和6个域外国家。ReCAAP-ISC大致设立了以下三大目标:构建共同信息平台;强化成员国能力建设;强化与国际航运业界、相关国际组织的合作。ISC作为一个信息中枢,在各国都设立有“反海盗信息联络点”,并在其框架内囊括了各沿岸国的救援系统、海警、大型船舶船东、各船旗国、相关国际组织、国际航运业巨头等涉及到打击海盗犯罪的所有相关方,构建了一个全面高效的海盗情报收集、分析与共享机制。通过将高质量的海盗情报提供给各船东、沿岸国家以及国际海事组织(International Maritime Organization,以下简称IMO)、国际海事局(InternationalMaritime Bureau,以下简称IMB)等国际组织,有效实现了预警,大大降低了各国船舶遇袭的的风险,并显著提高了对受害船舶的营救效率。


ReCAAP作为亚洲乃至世界范围内首个专门以打击海盗为目标的多边安全机制,得到了一些重要国际组织的高度认可。如国际海事组织在2005年9月雅加达举行的马六甲海峡会议以及在2006年吉隆坡举行的国际会议上,都提到ReCAAP在打击海盗和武装劫船方面发挥了重要作用。而ReCAAP的影响力也波及到了其他区域,成为全球其他海盗多发区打击海盗的一个重要参考样本。2009年1月,由国际海事组织举行的旨在打击索马里海盗的吉布提会议上,参会各国及国际组织以ReCAAP为模板制定了《吉布提行动指针》,其中最核心的条款明显效仿ReCAAP,提出在临近的肯尼亚、坦桑尼亚以及也门建立海盗信息共享中心,在吉布提建立区域训练中心等。


除了主导ReCAAP及ISC的构建进程,在其运营架构中,日本凭借人事、资金、技术上的优势同样占据了主导作用。从人事上来看,日本在该机制内拥有很强的话语权,其主要通过总部所在地与总干事人选的决定权得以体现。首先,在总部所在地的选择上,海峡三国都有意争取ISC到本国设立总部,但日本为了“回报”新加坡在该机制构建进程中的全力支持,力主将ISC总部设立在新加坡。当然,这也引起了印尼及马来西亚的强烈不满,成为两国日后拒绝缔结ReCAAP的一个重要原因。其次,在总干事的人选方面,ReCAAP成立以来,ISC首任总干事伊藤嘉章及其继任者远藤善久都来自日本外务省,且日本会在每一任期内再派出一名本国代表就任副总干事担任辅助性工作,这也从侧面反映了日本在该机制运营中的主导地位。从资金特别是日常运营经费支出方面来看,ISC目前实行的是各国自愿捐款制度。日本除承担ISC的前期建设费用,还与新加坡共同负担了主要运营经费。再次,从技术方面看,日本政府特别是外务省、国土交通省及所属的海上保安厅以及日本相关民间机构(如日本海事中心、马六甲海峡协议会等)在海上设施、技术等方面也给予了很大支持,除了直接提供一些打击海盗的装备、参与改善马六甲海峡航行条件(如修建航标、灯塔,疏浚航道等)以外,对各成员国的港湾管理、海岸警卫部门人员提供了大量培训项目。


总之,ReCAAP-ISC的构建及运营,标志着日本主导东南亚特别是马六甲海盗治理事务的夙愿得以达成。


三、日本介入马六甲海盗治理的主要模式


3.1以现有多边机制为基础构建马六甲海盗治理国际机制


纵观日本介入马六甲海盗治理事务的进程,最明显的一大特点即是日本特别善于借助现存国际机制,借力打力,开展多边会议外交。依据新自由制度主义理论,利用现有的合作框架将降低环境的不确定性与信息的不完备性,减少国家间彼此的战略疑虑与误判,最终可望降低国家间合作的交易成本,促进合作的深入。由于历史原因,长期以来,东南亚各国对日本以介入马六甲海峡事务为幌子出动海上自卫队、危害本国主权心存戒惧。针对东南亚各国的担忧,日本小渊、小泉内阁除借助日本、东盟“10+1”双边框架与对方国家积极沟通、进行政策宣示外,还多次在东京召开亚洲打击海盗国际会议,大力开展会议外交,积极与域内各国特别是海峡三国开展对话,这对传达本国的意图,消解对方疑虑发挥了很大作用。此外,日本还善于利用会议之机,发现各国利益关注点,从海峡三国内部打开缺口。海峡三国中,各国因国力、历史、文化、地理位置差异较大,对外来势力参与海峡、特别是打击海盗事务态度不一。新加坡由于地处两个伊斯兰大国间,且国土狭小、国力有限,其明确表示不排斥外来势力介入海峡事务,以期对印尼、马来西亚取得战略平衡。而历史上饱受殖民统治之苦的印尼、马来西亚则对外来势力对海峡事务的渗透极为警惕,坚决不肯让渡本国主权。日本巧妙利用海峡三国间的微妙关系,重点与新加坡磋商,并与新在构筑马六甲国际多边治理机制上形成了事实上的“同盟关系”。如此一来,日本争取到新加坡对日本在马六甲海盗事务中发挥主导作用的全力协助。另一方面,日本也投桃报李,积极支持将ReCAAP-ISC的总部设立在新加坡。


3.2不断调整介入海峡事务的方式,以功能性合作为主体


日本介入马六甲海峡事务,是其与东盟间经济合作关系不断深化后滋生的一种安全诉求。20世纪60年代以后,日本对东南亚投资逐年加大,1997年金融危机前其已成功地与东南亚国家建立了垂直分工体系。伴随着经济关系的日益深化,日本对东南亚安全事务的参与愿望也日益强烈。特别是在1999年阿隆德拉·彩虹号事件之后,介入海峡海盗治理事务成为日本外交希望着力取得突破的问题领域。


当然,日本介入马六甲海峡事务也并非一蹴而就,其中也经过了数次政策摸索与调适。最初,日本政府同美国一样,期望直接从军事领域取得突破。日本政府曾提出由日本、印尼、新加坡、马来西亚等六国的海岸警卫队共同组建一支海上打击海盗联合巡逻队,在马六甲海峡及附近海域进行海上联合巡逻,以应付紧急情况的发生。然而,东南亚各国因担忧本国主权可能受到侵害,明确拒绝了日本这一提议。在军事领域的合作诉求受挫后,日本政府开始通过其他渠道频频试探东盟各国。从介入路径来看,不再追求传统安全领域的合作,如共同军事演习、巡航等,开始以多边外交为途径寻求机会;从与海峡各国合作方式来看,开始以技术、管理、资金等较温和、不刺激沿岸国家戒备心理的功能性援助着手。2000年以来,日本对海峡沿岸国家及海峡周边各国投入了大量功能性援助项目(见表1)。


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从上表可以看出,尽管日本在打击海盗事务方面与新加坡合作更为紧密,但其对与印尼、马来西亚及其他相关东盟国家的合作关系同样高度重视。多年以来,日本政府向这些经济发展水平较低、打击海盗技术相对滞后的国家提供了各种维护海上安全的功能性合作项目,帮助各国进行能力建设,加大沿岸各国对日本的依赖,逐步消除了对方对日本介入的戒惧。日本通过不断调整介入海峡事务的方式,对各国提供较为实用的功能性公共产品,取得了较好的效果。最明显的表现是,一向对域外大国的介入敬而远之的马来西亚、印尼也逐渐在有限的领域和程度上准予日本参与马六甲海盗治理事务。如2007年2月2日,马来西亚、泰国海事警察邀请日本海岸警卫队在马六甲海峡兰卡威岛外海举行了打击海盗的联合演习。


3.3政府与智库(机构)的多层次介入


日本在介入马六甲海盗治理上还有着鲜明的多层次特点,即形成了政府-官方与半官方智库-民间智库(机构)三大层次共同介入的模式(见表2)。


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(1)政府部门介入方式——创造良好的国际环境与功能性合作


首先,政府层面上,日本外务省、国土交通省及其所属的海上保安厅等部门形成了一套马六甲海峡事务对应体系。从分工协作情况来看,这些政府部门侧重点各有不同。外务省多进行日本参与马六甲事务的顶层设计,开展多边会议外交,为其他部门营造一个较好的国际参与环境;国土交通省及旗下的海上保安厅则偏向于与海峡沿岸国对应部门合作,帮助维护海峡的航行安全、参与海上搜救、与海峡沿岸国的海警进行合作等具体实务性工作。


(2)官方与半官方智库介入方式——政策建言、二轨外交与共同研究


日本各类智库(机构)既是影响政府介入政策的重要外部变量,对政府行为也起到了有效的补充。笔者认为,其具体作用大致有以下3点:积极建言献策,通过发布白皮书、研究报告等为政府的介入战略提供政策参考;与海峡三国进行二轨外交,补充政府的外交活动;利用多种渠道与海峡三国强化各类实务合作,如进行共同研究、现地调研、搜集信息、对口援助等。以上三点在日本各类智库(机构)的活动中得到了较鲜明的体现。


首先,作为防卫省直属研究机构的防卫研究所,主要研究范围除了传统的日美同盟问题、亚太传统安全保障等以外,近年来对包括海盗在内的非传统安全议题日益重视,投入了大量研究资源。该所每年出版的日本《防卫白皮书》中,都会有大量篇幅涉及到国际海盗犯罪现状和日本应对海盗的对策。作为政府智库,防卫研究所的研究成果及政策建言在相当程度上影响着日本政府介入海峡事务的方式与路径。


半官方智库中,影响力较大的有日本国际问题研究所、世界和平研究所、笹川和平财团海洋政策研究所等。这些机构虽多以民间身份参与相关事务,然而却大多有着深厚的政府背景,与日本政府各职能部门有着千丝万缕的联系,在资金、人才、政策等各方面受到政府的重点支持。日本国际问题研究所与世界和平研究所是日本国内屈指可数,也是与日本政府决策部门联系最为紧密的两大智库,原来分别隶属于日本外务省和防卫省。2014年,伴随着日本国内制度的改革,分别与母体部门剥离,成为独立的智库机构,但其与日本政府决策部门仍然有着极为紧密的关系。两大智库不仅自己会开展关于海盗等海上安全问题的研究,同时会承接大量外务省及防卫省关于马六甲海盗问题的研究课题,其研究成果对日本马六甲海峡介入政策制定具有很强的参考意义。除此之外,两大智库特别是国际问题研究所还积极与马六甲海峡沿岸三国的相关机构(如印尼的权威智库战略国际问题研究所)开展共同研究,加强了日本对海峡国家政策走向的把控能力。


而笹川和平财团海洋政策研究所自2000年建立以来专注于海洋问题研究,以“日本海洋政策研究、政策建言、对外提供海洋各种信息”为核心业务,堪称日本海洋领域最专业、最权威的智库。该财团除了提出政策设想、深入调研设想、拟定政策建议以影响政府介入海盗治理的决策外,还积极通过媒体、学术刊物、学术研讨会、论坛等左右舆论走势。据笔者统计,2000年至今,该研究所提出的研究成果中涉及马六甲海峡的多达52件。


(3)民间智库(机构)介入方式——信息收集、实地调查与对口援助


除以上三大半官方智库以外,参与马六甲海盗治理事务的日本民间智库(机构)主要包括日本海事中心、马六甲海峡协议会、日本船东协会、日本财团等。日本海事中心主张在推进包括马六甲海峡在内的东南亚海域航行安全、防止海洋污染等方面,东南亚国家政府部门(海事局、港湾管理部门、海岸警备队、环保部门等等)应发挥主导作用。而日本海事中心则利用资金及技术优势,主要进行一些补充性工作,如进行各种调查研究、情报信息搜集、分析及发布等等。不难发现,日本海事中心除了进行与海峡三国共同开展调查研究以外,主要从事与海峡航行安全相关的一些实务性工作,信息收集、交换与共享等是其主要强项。相较于其他各大智库,日本海事中心可谓日本介入海峡海盗治理事务的“先头部队”,其更多的是站在一线为日本政府服务。


成立于1968年的马六甲海峡协议会的宗旨在于确保在马六甲海峡航行船舶的安全,从事航海设施的建设和维护。其主要业务包括:推进航道测量;促进航行辅助设施的建设;推进与相关国家的国际合作;调查研究;对马六甲海峡文献、资料、信息、统计等的收集、分析与发行等。马六甲海峡协议会与日本海事中心功能基本一致,其独特的优势在于对海峡航行安全的实地调研、对航道的测量、航行基础设施的建设与维护等方面。此外,其也是日本民间智库(机构)中参与马六甲海峡事务历史最为悠久、资历最老的一家机构,与海峡三国的合作关系牢固,渠道较多。


日本船东协会发挥着类似国际海事局的作用。在马六甲海盗问题方面,其对历年犯罪案件分门别类地进行详细统计与分析,并向日本入会船东提供各种实用的海盗对策与建议。而日本财团多年来凭借雄厚的资金,呼应日本政府,对日本成功介入马六甲海峡事务发挥了重要作用。据统计,多年以来,为维护马六甲海峡航行安全,其在人才、技术、设备等方面对海峡沿岸各国进行了大约150亿日元资金援助,得到了国际海事组织等国际组织的高度评价。同时,日本财团虽未直接介入马六甲海盗问题的研究,但对日本海事中心等研究机构对相关课题的研究进行了大量研究资助。


由以上分析可以发现,各类智库(机构)除了对政府建言献策外,通过针对海峡三国及其他东南亚国家开展二轨外交、共同研究、现地调研、信息搜集、对口援助等活动,多层次、多渠道地参与到海峡事务中,从侧面为政府主导区域海盗国际多边机制的构建进行了呼应,支持了日本政府的国家战略。


3.4介入政策具有战略外溢特征,分阶段实施


应当指出,日本在马六甲海峡海盗治理的介入具有明显的战略外溢特征,并经历了长期的战略准备与积累。日本的战略切入点尽管是马六甲海盗治理,但其着眼点远远超出了马六甲海峡,所谋者也绝不仅仅是海盗治理一域。从近十几年来日本的介入进程来看,其更多地是希望借助马六甲海峡海盗治理事务,不断扩大自卫队活动范围,将本国触角延伸至印度洋,在印太两大洋确立日本的军事存在。当然,日本这一战略构想是分数个战略阶段加以实施的。2000—2004年,可谓日本介入海盗治理的战略准备期,日本政府积极开展多边外交,在各国间游说,最终通过ReCAAP的成功构建,相当程度上获得了亚太地区海盗治理的主导权。2005—2008年,可视作日本的战略沉淀期,伴随着ReCAAP等多边机制的有效运转,马六甲乃至东南亚、南亚地区海盗犯罪案件锐减,日本在此阶段获得了相当的国际声誉,日本政府也积累了较丰厚的政治资本,为日后以打击海盗为由,让自卫队“借船出海”打下了良好的国内外政治、舆论基础。2009年—2010年为日本政府海盗介入政策的战略转变期与外溢期,具体表现为以下三个方面。首先,日本打击海盗的地理范围由马六甲海峡等东南亚海域向索马里沿岸、亚丁湾等西印度洋海域扩展,活动范围由单一的太平洋变为横跨印、太两大洋;其次,日本介入海盗的行动主体由海岸警备队向海上自卫队转变,这也标志着日本打击海盗的主力由民用武装力量蜕变为海上军事力量,行动能力与武装水平得以大幅提升;第三,日本打击海盗的法律依据由《海上保安厅法》、《自卫队法》转变为依据《海盗对应法》,为日本“借船出海”奠定了法律基础。2009年以前,日本打击海盗的主要国内法依据为《海上保安厅法》、《自卫队法》的相关条款。2009年6月,日本政府借打击索马里海盗理由,声称既有的《海上保安厅法》与《自卫队法》存在严重缺失,在国会通过了《关于海盗行为处罚及海盗行为对应法》(即《海盗对应法》)。凭借该法案,日本一般自卫队员将可持武器在海上搜查、缉拿海盗,对明显靠近商船(民用船舶)的海盗船可停船进行射击,日本海上自卫队行动能力得到了质的提升;其二,日本军舰与自卫队打击对象将不仅仅局限于与日本相关的船舶,其他国籍船舶同样在护航范围之内,这无疑将大大延伸自卫队的海上行动范围,拓展护航船舶种类。


通过以上三个战略阶段的积累,日本以打击海盗为跳板进行战略扩张的时机也日趋成熟。2011年7月,借口打击亚丁湾海域日益猖獗的海盗活动,日本P-3C预警机部队正式在吉布提建立军事基地。这不仅是日本“二战”以后建立的第一个海外军事基地,也是有史以来首个设在非洲的军事基地。2015年初,日本政府开始着手扩充位于吉布提的军事基地,使之成为日本海上自卫队在非洲和中东的多用途基地。据日本《产经新闻》的最新报道,未来日本在吉布提基地将不仅局限于打击海盗,还将驻扎大批自卫队员,参与联合国维和行动及打击中东等地区的恐怖组织。可以发现,通过以上种种动作,日本借打击海盗在东非与西印度洋地区获得了军事据点,让自卫队得以成功“借船出海”,活动空间进一步拓展。


从本质上来看,日本上述种种行动也有力地呼应了日本的国家整体战略。自2015年9月19日,日本在参议院全体会议上凭借执政联盟多数赞成表决强行通过安保法案以后,日本和平宪法基本已名存实亡,日本战后专守防卫的安保国策出现了重大转折。而在2016年3月22日结束的日本内阁会议业已决定,自2016年3月29日起正式实施该法案。凭借这一法案,日本将可行使集体自卫权,自卫队未来可活动的范围将大大扩展。从理论上来说,在盟国受到第三国攻击时,即使日本本国未受到攻击也可主动对第三国发动战争。


因此,日本介入马六甲海盗治理只是其实现军事自主化目标的一个手段和跳板,具有明显的战略外溢性。日本的战略目标绝不仅仅局限于打击海盗,地理范围也远远超出马六甲海峡乃至东南亚海域。


四、结语


纵观日本介入马六甲海峡海盗治理事务的进程及模式特点,可发现日本经历数次政策调适,具有重视现有合作机制、功能性合作主导、官民多层次介入、战略外溢性较强等多重特点。表面来看,介入马六甲海峡的海盗治理是日本维护本国海上战略通道、确保经济安全的一个重要举措。但深层次上,日本政府在主导海峡地区海盗治理的基础上,希望以在海盗治理中获得的国际声誉、实际成果作为实现本国两大战略目标的重要铺垫。这两大战略目标为:其一,日本以进一步加大在海盗治理中的“国际贡献”为口号,修改、构建相关法律,意图让本国自卫队“借船出海”,将军事触角延伸至西印度洋与东非地区。其二,马六甲海盗治理事务也已成为当前日本多维度介入南海的重要抓手。通过与马六甲海峡乃至南海周边国家进行海盗治理等非传统安全领域的合作,日本正在着力加强与东盟各国军事领域的交流,力图将本国军事力量直接并长期渗透至南海地区。


可以说,介入海盗治理已成为日本谋求政治、军事大国地位的一个绝佳路径,是日本为实现国家战略目标在印太两大洋交汇处打入的一个楔子。因此,日本对海盗事务的介入与日本国家战略可谓表与里的关系,前者只是后者庞大系谱中的一个分支,根本上仍是为后者服务的。


原文刊载于《太平洋学报》2017年第6期

作者:王竞超  武汉大学中国边界与海洋研究院讲师、国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究人员





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