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【廖四辉等】水外交的概念、内涵与作用

发布时间:2017年11月16日  点击率:1133

水外交在我国外交大局中具有重要地位和作用,是国家总体外交的重要组成部分,积极开展水外交,可维护国家权益,推动经济务实合作和技术交流,促进国家间发展友好关系,提升我国国际影响力。


一、水外交的定义

2000年以后,国际学术界开始有了“水外交”的概念,但尚未对“水外交”形成一个完整和权威的界定。从国际组织、国家和学者关于水外交的阐述来看,水外交可分为传统、常规、广义水外交三种定义,与“传统”、“常规”、“广义”外交相对应。


传统水外交特指通过谈判、交易和合作等途径来解决跨界河流问题的方式。该定义中,外交实施主体主要是本国政府及其组成部门;实施对象主要为与之具有跨界河流事务的国家,也包括域外试图干涉其跨界河流事务的国家;实施途径主要包括外交谈判和交涉、签署政府间协定或备忘录、开展跨界河流合作等;实施水外交的目的主要是为了解决跨界河流问题。中外研究跨界河流问题的学者常采用这一定义,即外交中的国际河流事务。


常规水外交是指以水合作、水谈判、水援助、水交换等作为手段服务于国家对外整体战略。该定义中,外交实施主体既包括政府及其组成部门,也包括企业和相关机构;实施对象不仅包括域内外涉及跨界河流事务的国家,也包括能利用“水”实现本国国家利益的对象国;实施途径基本涵盖所有的外交途径,如外交谈判和交涉、外交访问、参加国际会议和国际组织、签署政府间协定或备忘录、援助等。美国是实行常规水外交的典型国家。


广义水外交是以水为核心在政治、经济、技术、政策等方面的对外交流与合作,包括以“水”为手段服务外交目的,以及利用外交手段实现“水”领域国家利益,是领域外交的一种。广义水外交以荷兰为典型。本文拟从广义水外交的视角开展研究。


二、水外交的主要内容与手段

水外交的实施主体。广义水外交的实施主体不仅包括国家政府及其相关部门,还包括科研机构、水利企业等。根据领域外交的内涵,水行政主管部门在外交部门的领导下,是水外交的主要实施部门,科研机构、水利企业在政府组织下,围绕水外交目标,开展对外交流与合作。


水外交的实施对象。广义水外交的实施对象不仅包括域内外涉及跨界河流事务的国家,也包括在水方面已经有合作或有潜在合作意向的国家和地区(政府及其相关部门、科研机构、企业),还包括涉水国际组织。


水外交的实施内容。一是跨界河流事务。通过实施水外交,解决跨界河流不同利益主体之间的涉水纠纷,化解跨界河流水资源分配所引起的矛盾,预防和解决水问题。二是发展事务中的水外交。包括经济、科技、政策的交流与合作,特别是利用具有优势的领域开展水的对外交流与合作。


水外交的实施途径。主要包括外交谈判和交涉、外交访问、参加国际会议和国际组织、签署政府间协定或备忘录、水利项目投资与合作、水利援助等。


三、水外交在我国外交大局的地位和作用

水外交是国家总体外交的重要组成部分,积极开展水外交,可维护国家权益,推动经济务实合作和技术交流,促进国家间发展友好关系,提升我国国际影响力。以下分别从周边外交、发展中国家外交、大国外交、多边外交的角度对水外交的地位和作用进行论述。


(一)水外交在周边外交的地位和作用

水外交是预防和化解周边冲突,增信释疑,促进周边关系良性发展重要方式。跨界河流水资源是国家利益的重要组成部分,也是影响国家外交的重要因素。中国周边的水资源议题正向复合化方向发展,它与政治、经济、生态环境、安全等议题联系在一起,成为影响中国周边安全的一个重要安全问题。水外交在我国的周边地区,首要功能就是预防和解决水资源冲突,避免水资源问题成为周边地区的不安全因素。


水外交推动了周边国家水利基础设施建设,促进区域合作与互联互通的实现,为“一带一路”建设奠定坚实的基础。基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域,水电是合作重点之一。我国海外水电投资项目主要分布在周边地区,东南亚地区占海外水电投资项目的一半。未来周边地区的水电项目及水利基础设施建设投资仍具有较大潜力。水利企业“走出去”,既输出了优势产能和资本,也推动了周边经济发展,形成互利共赢的局面。


通过防灾减灾外交新模式,促进与周边国家友好关系的形成。孟加拉国、越南、柬埔寨、泰国、巴基斯坦、缅甸、尼泊尔等周边国家都是洪涝灾害严重国家,但应对灾害能力还有待提高。我国在防洪减灾方面积累了较为丰富的经验,积极在周边地区开展防灾减灾外交,可展现负责任大国形象。2011年,泰国遭遇严重洪涝灾害,应泰方请求,水利部两次派出防洪专家组紧急赴泰进行防洪救灾咨询,得到了泰国政府的高度评价。


(二)水外交在发展中国家外交的地位和作用

水外交可推动发展中国家水利基础设施建设,促进国家间经济合作。发展中国家的水利基础设施相对较弱,水电、防洪、农田水利等工程建设需求较大。水利对外投资建设,不仅实现水利技术、资本、设备、劳务的“走出去”,而且帮助发展中国家建设和完善水利基础设施,为当地经济发展提供动力,促进了我国与发展中国家的经济合作。


水外交推动了发展中国家人才和管理水平提升,服务中国水利“走出去”。水利行业开展了大量对外培训项目,为发展中国家培养了高层次水利建设管理人才,实现了中国标准和软实力的输出,增强了发展中国家自主发展能力,同时也为中国水利“走出去”奠定了良好基础。


水利对外援助,可促进与发展中国家的友好关系,服务南南合作战略。我国水利行业通过技术培训和工程设计咨询等方式对非洲国家及部分亚洲、拉美和东欧国家开展对外援助,不仅提高了受援国防洪能力、水资源开发利用水平,而且增进了我国人民同受援国人民的友谊,促进了我国与发展中国家的团结与合作。


(三)水外交在大国外交的地位和作用

水外交推动我国与大国的水合作,提升我国水治理能力。水问题已经成为全球共同关注的重大问题。美国、欧盟、日本、俄罗斯等国家在水治理方面积累了较为丰富的经验,开展与这些大国的水合作,学习借鉴水治理体制、水资源产权制度、水利工程管理、水利投融资机制、水生态修复、应对气候变化等治水理念和技术,以提升我国水治理能力。


开展大国水外交可在国际涉水法规和治水议程制定上寻求主动权。当前国际涉水法规体系尚未建立健全,水领域一定程度上存在“规则空白”,各大国为了谋求对他国战略优势,欧盟等国已开始在水规则制定上抢占“制高点”和“先机”,力争推行“欧洲”模式,在国际水法和规则的制定上占据话语权。我国在与大国构建新型大国关系的时候,应注重在水领域规则制定上沟通,寻求建立水规则制定主动权。


开展水外交可增进大国对我国周边涉水事务的认同和理解。目前,美国、欧盟、日本等大国正逐步参与到我国周边国家涉水事务。美国与湄公河流域国家提出了建立“美湄合作”新框架的设想,通过援助的方式,帮助流域国家加强基础设施建设、提升应对气候变化的能力和水资源管理水平,获得了湄公河流域国家的欢迎和认同,提升了美国在该地区的影响力。欧盟设立了中亚地区环境项目,用以加强中亚在跨界水资源管理方面的地区合作与伙伴关系建设;欧盟及其成员国是湄公河流域国家最大的发展援助提供者。我国在大国外交中应注重在水事务领域进行沟通和交流,争取其对我国在跨界河流开发利用上的认同和理解。


(四)水外交在多边外交的地位和作用

水外交可开拓更丰富的多边外交平台与领域。联合国环境规划署、联合国工业发展组织、联合国开发计划署、联合国粮食及农业组织、联合国亚洲及太平洋经济社会委员会等国际组织中,水都是重要议题。我国主导或者参与的上海合作组织、澜沧江—湄公河合作机制等区域合作组织或机制,水也是避不开的话题。水外交既可开拓新的多边合作平台,也可以将水议题纳入或充实已有的多边外交平台当中。


水外交可引导国际规则制定方向,争取更多话语权和主导权。我国尚未加入《国际航道非航行使用公约》等国际公约,积极开展水外交,利用已有的多边机制,以及我国在一些重要涉水国际组织的影响力,主动参与和制定国际规则和涉水议程,求同存异,在水利用规则上争取更多话语权和主导权,有利于维护我国权益。


水外交可发挥我国水利领域优势,履行国际义务和责任。目前我国水利科技总体达到国际先进水平,坝工技术、泥沙治理、防洪减灾等处于国际领先地位,小水电开发、水资源规划等也是水利科技的优势领域。我国的一些治水理念如最严格水资源管理制度、水生态文明建设、民生水利等也可供国外学习借鉴。开展水外交,分享我国的治水理念和技术,积极为解决全球水问题建言献策,是我国履行国际义务和责任的重要方式。


利用水外交讲好“中国故事”,提升中国国际声誉和形象。水,是全世界人们关心的议题。特别是跨界河流问题的存在,国际社会对中国在“水”事务方面的所作所为存在诸多误解,中国“水威胁论”在某些非政府组织和媒体宣传下,经常混淆视听,引发国际社会对中国的种种责难和批评,对中国的国际声誉和形象造成损害。通过参加重要国际会议和水事活动,深化与国际组织的战略合作,阐述我国在水事务方面的政策、立场、观点,让国际社会客观了解中国的“水故事”,树立中国负责任大国形象。



本文作者

廖四辉,水利部发展研究中心高级工程师;

郝钊,河海大学博士生;

金海,水利部国际经济技术合作交流中心译审;

吴浓娣,水利部发展研究中心译审;

王建平,水利部发展研究中心教授级高级工程师


本文为节选部分 

原文刊发于《边界与海洋研究》2017年第6期




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