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【张瑞金等】跨界河流水量分配模式研究

发布时间:2018年12月18日  点击率:238

原文首发于《边界与海洋研究》期刊2018年第6期,本文在原文的基础上有部分删减。

作者:张瑞金,水利部国际经济技术合作交流中心处长、教授级高工,国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员;张欣,水利部国际经济技术合作交流中心工程师,河海大学商学院博士生;刘博,水利部国际经济技术合作交流中心工程师;姜凯元,水利部国际经济技术合作交流中心工程师;樊彦芳,水利部国际经济技术合作交流中心高级工程师


本文按照分水原则、分水基数、生态用水等三个关键技术要素分析研判了涉及28个国家的跨界河流水量分配典型案例17例,发现目前跨界河流水量分配实践中存在上下游水量分配不均、上游生态用水被忽略等突出问题,进而研究提出应建立一种空间均衡的跨界河流水量分配模式。

1.跨界河流水量分配关键技术要素统计

跨界河流的矛盾冲突的个性化特征非常明显。实际上,没有两种完全相同的跨界河流水量分配模式。在水量分配协商谈判中,全球性公约往往只起指导或参考作用。成功的实践都不是基于绝对的原则,而是妥协和协调的结果。

本研究收集的17个跨界河流分水典型案例,涉及北美洲、欧洲东南部、亚洲西部及中部、非洲东南部及东北部等地区共28个国家。以下将运用统计分析法、系统科学法等,按照分水原则、分水基数、生态用水等三个关键技术要素对这些案例进行统计。

(1)分水原则

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按照分水原则对17个跨界河流分水案例的统计结果如上表所示。其中美国与墨西哥之间、以色列与约旦之间、印度与周边不同国家之间均针对不同的河流采用不同的分水原则。需要说明的是,此处的分水原则只作为沿岸国家间分水谈判的一个重要指导方向,而不是完全遵守的准绳,最后的谈判结果还考虑了大量其他影响因素。如美国和墨西哥对科罗拉多河和格兰德河进行捆绑分水,美国在科罗拉多河上给墨西哥提供水量,需要墨西哥在格兰德河上给予补偿。

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上图为不同分水原则下的跨界河流分水案例统计图,从中可以更清晰地看出,有近一半的跨界河流是依据用水需求进行水量分配的,其他依序分别是平均分配、尊重既成事实及支流绝对主权的分水原则。


(2)分水基数

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上表按照分水基数对17个跨界河流水量分配案例进行统计,从下图不同分水基数下的跨界河流数量饼状图中可以看出,有53%的跨界河流是以全流域多年平均水资源量作为分水基数的,47%的跨界河流是以出境水量为分水基数的。

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△跨界河流数量百分比


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△跨界河流所涉国家数量百分比


(3)生态用水

近年来,随着全球对生态环境的重视程度提高,涉水条法中有关生态系统保护的规定逐渐增多。但在本研究收集的17个案例中,只有2个案例考虑了生态用水。因科马蒂河的分水经历了近40年的谈判过程,在强大的技术支撑和联合研究成果基础上,南非、莫桑比克与斯威士兰三国在分水过程中明确了生态需水要求,规定了目标河道内流量(平均流量和最小流量)。阿塞拜疆原为前苏联加盟共和国,1967年前苏联制定萨穆尔河水量分配议定书时,便规定按照70%保证率将来水量中33.7%(即6.05亿m3)作为生态用水下泄到萨穆尔河三角洲;2010年俄罗斯与阿塞拜疆签署新的萨穆尔河水量分配协议时,重新规定生态流量为30.5%,剩余水量两国平均分配。


2.跨界河流水量分配安排普遍存在的问题

结合上一小节对跨界河流分水案例的统计结果,本研究认为现有的跨界河流水量分配安排普遍存在以下问题:

(1)对生态用水尤其是上游生态用水考虑不足

随着全球气候变化对流域径流量的影响逐渐显著,加之生态环境“自然减退”和“人为减退”的必然趋势,流域国渐渐感受到流域生态破坏对其生产生活的重大影响。但如前所述,绝大多数跨界河流分水安排未考虑生态用水,而在有限的涉生态用水的安排中,也只有下游的生态用水需求得到了考虑,而上游的生态用水需求被忽视。上游作为水源地,其生态的良好发展对水量可持续有着关键意义。上游植树造林、营造良好生境,虽然在短期内使得河川径流量减少,但从整个流域及长远周期来看,植物所涵养的水可保障河流可持续的流量,且蒸发蒸腾作用也会对下游产生水量补充。此外,下游国家的生态环境普遍好于上游,上游国家的沿岸居民却没有被赋予享受良好生态环境的权利。下游国家对河流水量的索取程度越高,可能导致上游国家保持和恢复生态环境的能力越差。流域生态的健康发展需要依赖上游国家的良好自然环境,上游国家更有权利享受与下游国家同样的生态用水。

(2)水量分配空间不均衡

从分水原则的角度看,本文研究的17个跨界河流分水案例中,有3条河流的分水安排依照既成事实,还有8条河流的分水安排以需求为基础。在跨界河流流域中,下游多为先发展地区,对跨界水资源的既有使用较多,依照既成事实的分水安排有利于保护下游国家利益,以需求为基础的分水安排较多考虑的也是已经存在的各种用水需求,而上游国家对水资源的潜在需求和未来发展权往往被忽视。


从分水基数的角度看,17个分水案例中有8条跨界河流的水量分配以上游国家的出境水量作为分水基数,上游国家的产水供本国及下游国家使用,下游国家的产水则仅供本国使用。在另外9个分水案例中,上游产水多分水少、下游产水少分水多的情况也比较常见,以阿姆河为例,上游塔吉克斯坦分水15.4%,下游乌兹别克斯坦和土库曼斯坦分水48.2%和35.8%,后乌、土重新商定,平均分配阿姆河克尔基以下的水量。


综上,水量空间分配不均的情况出现在以往大部分的分水案例中。上游水资源分配量的不足,既影响上游经济社会的发展,也无法恢复改善上游环境和保障全流域生态安全,这会造成跨界河流利用的非最优化和不可持续。


3.建立空间均衡的跨界河流水量分配模式

空间均衡的跨界河流水量分配模式,是从全流域的视角出发,针对河岸的空间地理位置提出的,是对上下游人口、经济与资源环境关系的重新审视。同时,水量的空间均衡也不只利于实现水量的合理分配,更将利于统筹自然生态各个要素,将山水林田湖草结合起来,协调解决水资源问题。


跨界河流水量分配应遵循的基本原则包括公平与正义原则、合理利用原则、空间均衡原则和可持续发展原则。根据上述原则,结合已有的研究成果,本文认为应以时间先后、地理临近性、需求和生态保护为依据,按优先占用水、河岸权占用水、合理需求用水及生态用水在沿岸国之间分配水量。


《国际水道非航行使用法公约》规定,水量分配应考虑全流域内的地理、水道、水文、气候及生态等相关自然因素。流域沿岸各国具有公平合理的开发用水的权利。在本研究收集的跨界河流分水案例中,分水基数多数为全流域多年平均径流量。因而,应以全流域多年平均径流量作为跨界河流水量的分配基数。


结合所收集案例中优先用水的排序情况,根据本研究提出的空间均衡的跨界河流水量分配模式,笔者认为,第一,维持人类生命所必需的人的需求用水最优先,这是人类的基本权利,也与1997年《国际水道非航行使用法公约》所提出用水排序一致。


第二,用于涵养水源的生态用水优先,联合国2018年《世界水发展报告》已明确指出,“与其将植被视为‘耗水’植物,不如将其视为‘回收’作物。全球范围内,高达40%的陆地降雨源于逆风植物蒸腾及其他陆地蒸发。”报告直接承认了水源地植被对涵养水源的明显价值。


第三,维持河道生态流量优先,这是维持跨界河流健康和可持续利用的必要保证,上游国需保障出境断面生态流量,下游国需保障出境断面下生态流量。


第四,流域生态用水优先,要为河道外全流域生态用水提供保障,森林、植被、湿地、湖泊等的生境改善也将促进小范围的水气循环,增加流域内降水概率。未来的分水谈判中,生态流量和生态用水必将成为热点,相应的生态补偿也需要予以考虑。


此外,产水国为径流量做出的贡献应在分水安排中得到充分反映,相较于距离水源较远的国家,产水国应享有优先使用权。




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