原文首发于《边界与海洋研究》期刊2018年第6期，本文在原文的基础上有部分删减。
作者：张瑞金，水利部国际经济技术合作交流中心处长、教授级高工，国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员；张欣，水利部国际经济技术合作交流中心工程师，河海大学商学院博士生；刘博，水利部国际经济技术合作交流中心工程师；姜凯元，水利部国际经济技术合作交流中心工程师；樊彦芳，水利部国际经济技术合作交流中心高级工程师
本文按照分水原则、分水基数、生态用水等三个关键技术要素分析研判了涉及28个国家的跨界河流水量分配典型案例17例，发现目前跨界河流水量分配实践中存在上下游水量分配不均、上游生态用水被忽略等突出问题，进而研究提出应建立一种空间均衡的跨界河流水量分配模式。
1.跨界河流水量分配关键技术要素统计
跨界河流的矛盾冲突的个性化特征非常明显。实际上，没有两种完全相同的跨界河流水量分配模式。在水量分配协商谈判中，全球性公约往往只起指导或参考作用。成功的实践都不是基于绝对的原则，而是妥协和协调的结果。
本研究收集的17个跨界河流分水典型案例，涉及北美洲、欧洲东南部、亚洲西部及中部、非洲东南部及东北部等地区共28个国家。以下将运用统计分析法、系统科学法等，按照分水原则、分水基数、生态用水等三个关键技术要素对这些案例进行统计。
（1）分水原则
按照分水原则对17个跨界河流分水案例的统计结果如上表所示。其中美国与墨西哥之间、以色列与约旦之间、印度与周边不同国家之间均针对不同的河流采用不同的分水原则。需要说明的是，此处的分水原则只作为沿岸国家间分水谈判的一个重要指导方向，而不是完全遵守的准绳，最后的谈判结果还考虑了大量其他影响因素。如美国和墨西哥对科罗拉多河和格兰德河进行捆绑分水，美国在科罗拉多河上给墨西哥提供水量，需要墨西哥在格兰德河上给予补偿。
上图为不同分水原则下的跨界河流分水案例统计图，从中可以更清晰地看出，有近一半的跨界河流是依据用水需求进行水量分配的，其他依序分别是平均分配、尊重既成事实及支流绝对主权的分水原则。
（2）分水基数
上表按照分水基数对17个跨界河流水量分配案例进行统计，从下图不同分水基数下的跨界河流数量饼状图中可以看出，有53%的跨界河流是以全流域多年平均水资源量作为分水基数的，47%的跨界河流是以出境水量为分水基数的。
△跨界河流数量百分比
△跨界河流所涉国家数量百分比
（3）生态用水
近年来，随着全球对生态环境的重视程度提高，涉水条法中有关生态系统保护的规定逐渐增多。但在本研究收集的17个案例中，只有2个案例考虑了生态用水。因科马蒂河的分水经历了近40年的谈判过程，在强大的技术支撑和联合研究成果基础上，南非、莫桑比克与斯威士兰三国在分水过程中明确了生态需水要求，规定了目标河道内流量（平均流量和最小流量）。阿塞拜疆原为苏联加盟共和国，1967年苏联制定萨穆尔河水量分配议定书时，便规定按照70%保证率将来水量中33.7%（即6.05亿m3）作为生态用水下泄到萨穆尔河三角洲；2010年俄罗斯与阿塞拜疆签署新的萨穆尔河水量分配协议时，重新规定生态流量为30.5%，剩余水量两国平均分配。
2.跨界河流水量分配安排普遍存在的问题
结合上一小节对跨界河流分水案例的统计结果，本研究认为现有的跨界河流水量分配安排普遍存在以下问题：
（1）对生态用水尤其是上游生态用水考虑不足
随着全球气候变化对流域径流量的影响逐渐显著，加之生态环境“自然减退”和“人为减退”的必然趋势，流域国渐渐感受到流域生态破坏对其生产生活的重大影响。但如前所述，绝大多数跨界河流分水安排未考虑生态用水，而在有限的涉生态用水的安排中，也只有下游的生态用水需求得到了考虑，而上游的生态用水需求被忽视。上游作为水源地，其生态的良好发展对水量可持续有着关键意义。上游植树造林、营造良好生境，虽然在短期内使得河川径流量减少，但从整个流域及长远周期来看，植物所涵养的水可保障河流可持续的流量，且蒸发蒸腾作用也会对下游产生水量补充。此外，下游国家的生态环境普遍好于上游，上游国家的沿岸居民却没有被赋予享受良好生态环境的权利。下游国家对河流水量的索取程度越高，可能导致上游国家保持和恢复生态环境的能力越差。流域生态的健康发展需要依赖上游国家的良好自然环境，上游国家更有权利享受与下游国家同样的生态用水。
（2）水量分配空间不均衡
从分水原则的角度看，本文研究的17个跨界河流分水案例中，有3条河流的分水安排依照既成事实，还有8条河流的分水安排以需求为基础。在跨界河流流域中，下游多为先发展地区，对跨界水资源的既有使用较多，依照既成事实的分水安排有利于保护下游国家利益，以需求为基础的分水安排较多考虑的也是已经存在的各种用水需求，而上游国家对水资源的潜在需求和未来发展权往往被忽视。
从分水基数的角度看，17个分水案例中有8条跨界河流的水量分配以上游国家的出境水量作为分水基数，上游国家的产水供本国及下游国家使用，下游国家的产水则仅供本国使用。在另外9个分水案例中，上游产水多分水少、下游产水少分水多的情况也比较常见，以阿姆河为例，上游塔吉克斯坦分水15.4%，下游乌兹别克斯坦和土库曼斯坦分水48.2%和35.8%，后乌、土重新商定，平均分配阿姆河克尔基以下的水量。
综上，水量空间分配不均的情况出现在以往大部分的分水案例中。上游水资源分配量的不足，既影响上游经济社会的发展，也无法恢复改善上游环境和保障全流域生态安全，这会造成跨界河流利用的非最优化和不可持续。
3.建立空间均衡的跨界河流水量分配模式
空间均衡的跨界河流水量分配模式，是从全流域的视角出发，针对河岸的空间地理位置提出的，是对上下游人口、经济与资源环境关系的重新审视。同时，水量的空间均衡也不只利于实现水量的合理分配，更将利于统筹自然生态各个要素，将山水林田湖草结合起来，协调解决水资源问题。
跨界河流水量分配应遵循的基本原则包括公平与正义原则、合理利用原则、空间均衡原则和可持续发展原则。根据上述原则，结合已有的研究成果，本文认为应以时间先后、地理临近性、需求和生态保护为依据，按优先占用水、河岸权占用水、合理需求用水及生态用水在沿岸国之间分配水量。
《国际水道非航行使用法公约》规定，水量分配应考虑全流域内的地理、水道、水文、气候及生态等相关自然因素。流域沿岸各国具有公平合理的开发用水的权利。在本研究收集的跨界河流分水案例中，分水基数多数为全流域多年平均径流量。因而，应以全流域多年平均径流量作为跨界河流水量的分配基数。
结合所收集案例中优先用水的排序情况，根据本研究提出的空间均衡的跨界河流水量分配模式，笔者认为，第一，维持人类生命所必需的人的需求用水最优先，这是人类的基本权利，也与1997年《国际水道非航行使用法公约》所提出用水排序一致。
第二，用于涵养水源的生态用水优先，联合国2018年《世界水发展报告》已明确指出，“与其将植被视为‘耗水’植物，不如将其视为‘回收’作物。全球范围内，高达40%的陆地降雨源于逆风植物蒸腾及其他陆地蒸发。”报告直接承认了水源地植被对涵养水源的明显价值。
第三，维持河道生态流量优先，这是维持跨界河流健康和可持续利用的必要保证，上游国需保障出境断面生态流量，下游国需保障出境断面下生态流量。
第四，流域生态用水优先，要为河道外全流域生态用水提供保障，森林、植被、湿地、湖泊等的生境改善也将促进小范围的水气循环，增加流域内降水概率。未来的分水谈判中，生态流量和生态用水必将成为热点，相应的生态补偿也需要予以考虑。
此外，产水国为径流量做出的贡献应在分水安排中得到充分反映，相较于距离水源较远的国家，产水国应享有优先使用权。