本文作者：高圣惕
武汉大学国际法研究所二级教授。
内容提要
日本主张超越200海里的大陆架外部界限的第302号内阁政令在2014年生效，涉及冲之鸟礁以北海域。冲之鸟礁不能维持人类居住及本身的经济生活，在法律上不能产生专属经济区及大陆架。日本在2009年向联合国大陆架界限委员会（以下简称委员会）提出外大陆架划界案，使用冲之鸟礁作为法律及事实依据之一。委员会在2012年对日本划界案做出的建议中，不接受次级委员会（sub-commision）对冲之鸟礁产生的外大陆架的建议，表示委员会不认同冲之鸟礁是日本主张的“具备完全权利的岛屿”。就冲之鸟礁以北的海域而言，日本第302号内阁政令的主张大于委员会在2012年对此划界案做出的建议（以下简称《2012年建议》）。本文讨论日本第302号内阁政令公布的海域超越《2012年建议》的事实及该政令不把《2012年建议》当成依据，是否违反《联合国海洋法公约》第76(8)条的问题。
一、前言
日本主张外大陆架[①]外部界限的第302号内阁政令（以下简称《政令》）于2014年10月1日“生效”。日方在《政令》中公布了冲之鸟礁（Oki-no-Tori Shima）以北的外大陆架界限，[②]其所谓的国内法及国际法依据是《日本专属经济区及大陆架法》第2(2)条[③]及《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第76(8)条。[④]但是，依《公约》第76(8)条，联合国大陆架界限委员会（UN Commission on the Limits of the ContinentalShelf，CLCS，以下简称委员会）的建议（以下简称《建议》）是沿海国划定外大陆架外部界限的基础。
冲之鸟礁位于西太平洋，凸出海面之面积小如两张床，不能维持人类居住及本身的经济生活。[⑤]它在法律上不能产生专属经济区（EEZ）及大陆架的问题曾在2009—2012年喧嚣国际，因为日本当时向委员会提出外大陆架划界案时，使用冲之鸟礁作为法律及事实依据之一。[⑥]委员会在2012年对此划界案做出的建议（以下简称《2012年建议》）中，不接受次级委员会(sub-commission)对冲之鸟礁产生的外大陆架的建议，也就是南方琉球帕劳海脊区（the Southern Kyushu-Palau Ridge Region，简称KPR)。[⑦]显然委员会不认同冲之鸟礁是日本主张的“具备完全权利的岛屿”。[⑧]当时《公约》第121条尚未被任何国际司法仲裁机关所解释，但不代表日本主张有理。[⑨]就冲之鸟礁以北的海域（Shikoku Basin Region，简称SKB）而言，《政令》的主张大于《2012年建议》。[⑩]
本文讨论《政令》公布的海域超越《2012年建议》的事实，以及《政令》不把《2012年建议》当成依据是否违反了《公约》第76(8)条?具体而言：沿海国基于《公约》，面对《建议》，有哪些作为的义务？沿海国划定大陆架之界限，是否有义务严格遵循《建议》？法源何在？本文第二至四部分将讨论与《公约》第76(8)条相关的法律规范，包含委员会的相关规范、议事规则及实践，特别是2009—2012年间委员会处理日本冲之鸟礁划界案的实践及其法律意涵；第五部分将把这些规范适用到《政令》；第六部分提出结论。
二、《公约》第76(8)条的解释
2.1 三种可能性
《公约》第76(8)条规定如下：“从测算领海宽度的基线量起二百海里以外大陆架界限的情报应由沿海国提交根据附件二在公平地区代表制基础上成立的大陆架界限委员会。委员会应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议。沿海国在这些建议的基础上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力。”
本款三句话指出沿海国划定大陆架外部界限的过程及每个步骤该遵守的义务：第一句话课与沿海国“提交情报”给委员会的义务；第二句话课与委员会就沿海国提出的划界案做出《建议》的义务，做出《建议》前需遵循第76(4)-(7)条的规范；[11]第三句话规定了“沿海国使用《建议》为基础而划定大陆架的外部界限”的法律效果。[12]然而，在《建议》作出后，到沿海国划定大陆架外部界限前，沿海国应如何处理《建议》？规定不明确。本文认为有三种可能。
第一种可能：是沿海国享有裁量权，在划定大陆架的外部界限时可自由决定是否遵循《建议》，因为建议（recommendations）也者，无法律拘束力也。如此，沿海国可画出比《建议》提供的线更宽广的外部界限，主张更大面积的大陆架。第二种可能：是沿海国有义务严格遵循《建议》，不应主张更大面积的大陆架，也不应主张更小面积的大陆架。第三种可能：是沿海国有义务不超越《建议》划出的线条，但有权主张小于《建议》所示的大陆架。[13]
2.2 从“上下文”看第一种可能性
依据条约解释的原则，特别是1969年《维也纳条约法公约》第31条的规范，为了明确化待解释的文字用语的通常意义，必须检视“上下文”（context）。条约的附件是待解释的条款文字的“上下文”之一。[14]《公约》的附件，作为第76(8)条的上下文，[15]或能提供答案。《公约》第318条也规定：各附件构成本《公约》的组成部分。[16]以下讨论《公约》附件二第7—8条。
《公约》附件二第7条规定：“沿海国应依第76条第8款的规定并按照适当国家程序划定大陆架的外部界限。”[17]因此，沿海国有义务将外大陆架外部界限的情报提交委员会。沿海国亦应“尊重”并“使用”《建议》，这是当然之理，是第76(8)条默示的义务。探究第76(8)条第三句的“前提”，是沿海国有义务把《建议》当成划定大陆架外部界限的基础。这有何涵义？
就此，《公约》附件二第8条规定：“在沿海国不同意委员会建议的情形下，沿海国应于合理期间内向委员会提出订正的或新的划界案。”[18]因此，当“不同意”的情况出现时，沿海国恐怕只有三种选择：（1）向委员会提出订正的或新的划界案，然后静待新的《建议》；[19]（2）勉强接受《建议》，划定跟《建议》一致的大陆架外部界限；（3）放弃划定大陆架外部界限的项目。
沿海国显然无权将大陆架外部界限划成跟《建议》不一致的形态，否则《公约》第76(8)条及附件二第8条的规定将成为具文。[20]故，前述第一种可能于法不容。进一步说，沿海国划定大陆架外部界限时，不应超越《建议》的线条，[21]因为第76(8)条另一“上下文”，即第76(1)-(7)条，处处呈现“上限”的概念。
《公约》第76(1)条规定沿海国两种大陆架的外部界限。第一是沿海国的陆地领土自然延伸到大陆边的外缘。第二，若是大陆边的外缘跟领海基线距离不到200海里，该沿海国的大陆架外部界限则为200海里，展现“上限”概念。第76(2)条规定沿海国的大陆架“不应”扩展到本条第4-6款规定的界限“以外”，也是“上限”。第76(3)条定义“大陆边”，包含什么，不包含什么。第76(4)-(6)条系界定大陆边的“外缘”及如何极大化“外缘”，多处用语是“不应超过”，又是“上限”。[22]第76(7)条则规定如何画出外大陆架的外部界限。这里所谓的“外部界限”，还是“上限”。[23]
因此，若沿海国划定大陆架的外部界限超越《建议》绘制的线条，他国大可质疑其违反《公约》第76条，[24]因第76(1)-(7)条的条件满足与否非沿海国说了算。否则，第76(8)条、《公约》附件二[25]及《建议》等于具文。[26]其实，委员会是由专家组成的机构，[27]从地质学、地球物理学、水文学的技术角度来权威解释并适用第76条，[28]作为评估沿海国划界案提交情报的标准。[29]委员会适用第76条标准的结果在《建议》呈现，沿海国再使用《建议》作为划定大陆架外部界限的基础，并用可查证的方式呈现最后划定的大陆架外部界限。[30]
2.3 从“上下文”看第二种可能性
《公约》是否课与沿海国严格遵守《建议》的义务，使得沿海国大陆架外部界限的划定，既不能超越《建议》绘制的线条，也不能小于《建议》绘制的大陆架的面积？这是第二种可能性，也不正确，原因如下：
依据《公约》第77(1)条，沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权利。第77(2)条则规定，前款权利具专属性。既然享有的是权利而非义务，沿岸国当然可以不使用这种权利，或是不完全行使本条规定的所有权利。[31]
此外，《公约》第76(4)-(6)条提供不止一种公式让沿海国绘制大陆架外部界限。[32]第76(2)条限制沿海国的大陆架外部界限不超过本条第4-6款规定的界限外。[33]第76条既然提供沿海国划定大陆架外部界限的最宽限度，沿海国最终划定外部界限时，自然可以选择最大限度“以内”的外大陆架。沿海国的自我克制，才有利于跟海岸相邻或相向的国家谈判海疆划界。若沿海国负担严格遵守《建议》的义务，因而无权在划定大陆架的外部界限时往内退缩，反而可能妨碍划界谈判。第二种可能性遂于法不合。
2.4 小结：第三种可能性
基于前述，第76(8)条第三句话放进“上下文”来解释的结论为：《公约》仅课与沿海国义务在划定大陆架外部界限时，避免超越《建议》描绘的线条。但沿海国有权在《建议》描绘的外大陆架线条退缩。这才是最接近第76(8)条文字“沿海国在委员会建议的基础上划定大陆架的外部界限”之解释。[34]
三、两种违反《公约》第76(8)条的情况
延续以上的讨论，有两种沿海国未将《建议》作为基础而划定大陆架外部界限的情况：（1）存在《建议》，但沿海国划定的大陆架外部界限超越《建议》的线条；（2）《建议》不存在，沿海国径行公布外大陆架的外部界限。
若次级委员会（subcommission）已草拟好建议，但委员会未通过，沿海国却公布大陆架的外部界限，该如何归类？本文认为属第二种，因委员会的规定将次级委员会所准备的建议跟委员会做出的《建议》截然区分。[35]
3.1 第一种情况的法律问题
若《建议》业已做出，但沿海国划定大陆架外部界限超越《建议》的线条，将产生以下法律问题：
第一、如前述，《公约》附件二第7条课与沿海国一个义务，应依据《公约》第76(8)条的规定划定大陆架的外部界限。换言之，沿海国在划定外部界限时，有义务“尊重并使用”《建议》。如何落实？附件二第8条也提供答案：沿海国划定的大陆架外部界限应与《建议》“一致”。因此，若是发生第一种情况，沿海国可能违反《公约》附件二第7-8条，以及《公约》第76(8)条。[36]
第二、《公约》第134(4)条规定：“本条的任何规定不影响根据第六部分所为之大陆架外部界限之划定。”这句话以“沿海国划定大陆架外部界限应根据《公约》第六部分（含第76条）为之”为前提。若沿海国本于诚信，善意履行这项义务并尊重《建议》，沿海国划定的大陆架外部界限就不会侵犯《公约》第十一部分所规范的“区域”或“人类共同继承的遗产”。[37]反之，发生第一种情况时，沿海国划定的大陆架外部界限将被认为侵犯“区域”。[38]《公约》第1(1)(1)条将“区域”定义为国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。[39]故，第134条或是《公约》第十一部分适用到第一种情况时，因前提不存在，就会反过来“减损”沿海国此种大陆架外部界限的法律效果。此外，第134(4)条隐含对第一种情况的司法救济。《公约》第十一部分第187(a)-(b)条的争端解决机制，可矫正此非法状况。[40]可见第一种情况产生的法律问题不仅牵涉到《公约》第六部分，还关乎第十一部分。
第三、《公约》第十一部分第136条规定：“区域”及其资源是人类的共同继承财产。[41]故，沿海国划定大陆架外部界限而超越《建议》提供的线条，将被批评为侵犯了人类共同继承的财产。《公约》第77(2)条规定沿海国在大陆架的权利有专属性，若沿海国把“区域”的一部分据为己有，这种具备“专属性”的权利主张将与“人类共同继承的财产”的“共同性”冲突，[42]也就违反第136条的规定。
第四、《公约》第137(1)条课与所有国家“不作为”的义务，“任何国家不应对区域的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利。”换言之，任何国家都被禁止将“区域”据为己有。当第一种情况发生时，第137(1)条更禁止其他国家承认将“区域”据为己有的主张或行为。[43]
第五、当第一种情况发生时，除了沿海国与他国陷入前述法律斗争，国际海底管理局也被牵连。《公约》第137(2)条规定，“区域”内资源的一切权利属全人类。由国际海底管理局代表全人类行使这种权利。[44]换言之，《公约》将国际海底管理局视为 “区域”的监护人。国际海底管理局自应严肃处理第一种情况，包含启动司法救济。[45]否则，国际海底管理局的过失或不作为也有国际责任，这是《公约》第187(b)(i)条所预想的情况。[46]
3.2 第二种情况产生的法律问题
若《建议》不存在而沿海国径行公布外大陆架外部界限，则有下列法律问题：
第一、《公约》附件二第7条规定，沿海国应依第76(8)条的规定划定大陆架的外部界限。第76(8)条第一句课与沿海国向委员会提交情报的义务。简言之，沿海国有义务在划定大陆架外部界限之前，自委员会获得《建议》，作为划定界限的基础。[47]故，当第二种情况发生，沿海国将被谴责，因在划定界限前不存在《建议》，违反第76(8)条及《公约》附件二第7条。但，这些规定不会剥夺沿海国主张外大陆架的固有权利，只要沿海国在事实上存在超过200海里的大陆架。[48]
第二、如前述，《公约》第134(4)条隐含一个前提性义务，即沿海国必须遵守《公约》第六部分的规定（含第76条）来划定大陆架的外部界限。那么，沿海国在缺乏《建议》之下居然划定外大陆架的外部界限，当然违反了第76条及第134(4)条的隐含义务。
第三、《公约》第76条是一组规范，用来让沿海国合法地极大化大陆架外部界限，同时保留“区域”作为人类共同继承的财产。[49]适用第76条相关规定并非沿海国说了算，沿海国依据第76条划定的大陆架外部界限需经委员会审核及确认。委员会的工作，是提出科学专家的集体建议，适用第76条的条件到沿海国提交的情报后，做出判断。[50]《建议》必须被沿海国当成划定大陆架外部界限的基础。因此，沿海国划定大陆架外部界限，没有事先取得《建议》，自然损及沿海国外大陆架外部界限的合法性，而且将被视为侵犯“区域”。[51]
第四、《公约》第137(1)条是一个禁止规定，课与所有国家不就“区域”的任何部分或是对“区域”内的资源主张或行使主权或主权权利。当第二种情况发生时，国际社会如何信任沿海国未将“区域”的部分据为己有？因为沿海国划定大陆架外部界限的基础，也是从科学技术的角度来认证沿海国外大陆架外部界限满足第76条条件的《建议》，并不存在！[52]因此，第二种情况也违反《公约》第137(1)条。[53]
四、委员会不作为的后果及理由
《公约》第76(8)条第二句话规定，委员会有义务针对划定大陆架外部界限有关事项对沿海国作出建议。若委员会迟迟未能作出《建议》，沿海国是否有权径行宣布外大陆架的外部界限？本文认为，当委员会“有理由”不做出《建议》或是拒绝通过次级委员会所草拟的建议时，沿海国径行宣布大陆架的外部界限“则可责难”。以下讨论委员会不作为的法律依据。
4.1 “不妨害”的义务
委员会的行为受到“不妨害”（without prejudice）义务的制约。[54]《公约》附件二第9条规定：“委员会的行动不应妨害海岸相向或相邻国家间划定界限的事项。”[55]委员会的《议事规则》附件一第5(b)条则规定：“委员会通过的建议……不应妨害领土或海洋争端当事国的立场。”[56]谁决定是否争端当事国的立场将被委员会的行动所妨害？《议事规则》附件一第1条曰：委员会承认，关于划定大陆架的外部界限可能产生的争端所涉及的事项，管辖权在于国家。[57]故，争端当事国才有权判断是否委员会的作为将妨害该国在这几类争端中的地位，[58]进而阻挡委员会做《建议》或同意松绑委员会。[59]委员会《议事规则》附件一第5(a)条曰：“如果已存在陆地或海洋争端，委员会不应审议和认定争端任一当事国提出的划界案。但在争端所有当事国事前表示同意的情况下，委员会可以审议争端区域内的一项或多项划界案。”[60]
4.2 “海洋权利”争端阻挡委员会做出建议
何种争端关乎“不妨害”义务？从《公约》附件二第9条及委员会的《议事规则》附件一第5(b)条来看有两大类：第一、海岸相向或相邻的国家之间的海疆划界争端；第二、领土[61]或海洋争端（maritime disputes）。[62]此外，《议事规则》附件一的标题曰：“在存在海岸相向或相邻国家间的争端或其他未解决的陆地或海洋争端的情况下提出划界案”。[63]就此，“或其他”有四层含义：一、“海洋争端”包含，但不限于“海岸相向或相邻的国家的争端”。二、何为海岸相向或相邻的国家间的海洋争端？应包含重叠海域的划界争端。[64]三、“其他”两字代表“剩余的争端”。四、“剩余的争端”包含存在于海岸不相向也不相邻的国家间的海洋争端，但排除划界争端，[65]“海洋权利争端”（maritime entitlement）遂呼之欲出。
“海洋权利争端”系指一个海上地物（maritime feature）能否产生领海、专属经济区及大陆架等海洋权利的争端；[66]也关于地物在《公约》第121条下的法律地位，[67]是否该地物属于具备完全权利的岛屿，有权产生领海、毗连区、专属经济区及大陆架；或“不能维持人类居住或不能维持本身经济生活的岩礁”，是否无权产生EEZ及大陆架；[68]或是低潮高地，是否连领海都没有。
此类争端被2009—2012年委员会的争论完整定性，[69]并从头[70]至尾[71]阻碍委员会的特定作为。2009年日本主张冲之鸟礁是个具备完全权利的岛屿，有权产生专属经济区及大陆架，含外大陆架。[72][D1] 中韩援引《公约》第121(3)条主张委员会不应审理日本划界案涉及冲之鸟礁产生的外大陆架。中韩认为：冲之鸟礁是个岩礁、不能维持人类居住及本身的经济生活、无资格产生专属经济区及大陆架。故，冲之鸟礁周围的外大陆架划界案，日本欠缺提交划界案的资格。[73]
辩论中，日本敦促委员会驳回中韩主张，因中日及韩日争端涉及《公约》第121条的解释或适用，超越委员会的权限。[74]但此争端不涉及领土主权之归属；唯一在冲之鸟礁跟日本有划界争端的是帕劳，而帕劳不反对委员会审理此案。故委员会无理由不审议日本之划界案，或不赋予日本划界案受审理的资格。[75]可见日本对《议事规则》附件一第5(a)条中的“领土或海洋争端”采限缩解释，不认为“海洋争端”包含《公约》第121条下的“海洋权利争端”，[76]《议事规则》附件一第5(a)条遂不应适用到冲之鸟礁的争端。[77]
本文认为，委员会处理冲之鸟礁法律地位争端的实践澄清了“是否存在于海岸不相向也不相邻的国家间的海洋权利争端被《议事规则》附件一的标题所涵盖”的问题。[78]委员会官方文件不用“争端”（dispute）叙述中日及韩日之间的争议，也未援引《议事规则》附件一第5(a)条。委员会使用“事项”（matters）描述此争议，[79]似乎在回避问题。
然而，基于下列理由，委员会处理此“事项”时，事实上适用了《议事规则》附件一第5(a)条：一、“事项”一词源于《议事规则》附件一第1条。[80]二、委员会官方文件叙述最后处理这“事项”时曰：“直到前述提到的这个事项被解决的时候”。“事项”显然“有待解决”，即“争端”。三、委员会因此不通过次级委员会准备的建议草案。[81]四、委员会不作为的依据仅存在于《议事规则》附件一第5(a)-(b)条及《公约》附件二第9条。
故，判断委员会2012年实践之事实把海洋权利争端归入《议事规则》附件一所称的“海洋争端”，理由充分。
4.3 委员会不作为的合法性及合理性
基于中日与韩日的海洋权利争端，委员会在2012年是否“合法”[82]且“合理”而搁置次级委员会就冲之鸟礁产生的外大陆架所草拟的建议？[83]答案应为肯定，理由如下：
第一、试想“区域”被一国非法夺走一个半径200海里的圆形海域，全人类的损失有多大？更不用说超越200海里的外大陆架。[84]委员会作为看守“区域”或“人类共同继承的财产”的机构，有责任提供技术上的权威意见，以《建议》的形式呈现，好让沿海国作为划定最大范围的大陆架外部界限的基础，进而确定“区域”跟“国家管辖海域”的疆界。若委员会对无资格产生海洋权利的海上地物所生的问题束手无策，岂能达成维护“区域”及“人类共同继承的财产”的目的？所幸，《议事规则》附件一的条文之“上下文”，连同《公约》的目的和宗旨，都肯定“海洋权利争端”应属于《议事规则》附件一标题所指的“海洋争端”。
第二、委员会的规定及实践显示海疆划界争端可阻挡委员会审理划界案，这是《议事规则》附件一第5(a)条的规定。当决定不审理划界案，或是不通过次级委员会所准备的建议草案时，委员会其实在履行前述“不妨害之义务”，不妨害海域划界争端当事国的权利。试想，连涉及海域划界争端的区区两三国的权利，《公约》都不准委员会损害，《公约》怎能容许委员会审理涉及海洋权利争端的划界案？《公约》怎能容许委员会损害所有国家对“区域”或“人类共同继承的财产”的利益？反过来说，若是《议事规则》附件一标题内的“海洋争端”不含“海洋权利争端”，故不能阻止委员会审理涉及这种争端的划界案，《公约》目的及宗旨将遭戕害，条文意涵将产生冲突。
4.4 委员会无权解释《公约》第121条之相关性
日本在那场大辩论中指出，委员会无权解释并适用《公约》第121条，因此也无权判断是否特定的海上地物属于岩礁或是具备完全权利的岛屿，故委员会无权处理中国及韩国提出的抗议。[85]本文认为此主张大有问题：
第一、日本主张忽略了一件事：委员会并非争端解决机构，无权解决领土、海疆划界及海洋权利争端。[86]当委员会面临这些争端时，该做、可做、所做的事就是暂停考虑涉及争端的划界案，[87]或是不予通过次级委员会准备的建议草案。[88]委员会从未判定特定海上地物之主权归属，也未曾判定特定海上地物是“岩礁”，而非具备完全权利的岛屿。故真正问题不在于委员会如何解决争端，而是委员会在开始审查特定划界案之前或是通过次级委员会准备的建议草案前，是否应考虑特定的情况？
第二、依据委员会《议事规则》附件一，领土争端足以阻碍委员会的审议，[89]但解释或适用“规范国家取得领土主权的国际习惯法”[90]也超越委员会权限。既然没有国家以此“越权事实”质疑过委员会考量“涉及领土争端的抗议”而不审议特定外大陆架划界案，为何委员会无权解释或适用《公约》第121条的事实[91]却可妨碍委员会考量中韩对冲之鸟礁划界案所提的抗议？[92]
第三、委员会有解释及适用《公约》第76条的权利及义务，[93]自应考量《公约》第121条，作为第76条的“上下文”，这是维也纳条约法公约第31条的要求。[94]第76(1)条有一个词“陆地领土的自然延伸（natural prolongation of its landterritory）”。[95]里头“的”（of）字饶富深意。意思是：这个“自然延伸（即大陆架）”归属于特定的“陆地领土”。[96]或者，特定的“陆地领土”在法律上有资格产生“自然延伸（或大陆架）”。当委员会探讨是否特定陆地领土有权产生大陆架（自然延伸）时，就是在解释或适用第76(1)条。若接获抗议，[97]就应考虑：一、是否该“陆地领土”属于第60（8）条规范的人工岛、设施或结构？[98]二、是否该“陆地领土”属于第121(3)条的“岩礁”？这些考量都是必要的。因此，《公约》第121条是委员会解释第76条时应考虑的上下文，但非被解释的客体。[99]
结论是，委员会依据“不妨害的义务”，在“海洋权利争端”当事国提出抗议时，不就涉及争端的划界案做出建议，完全合法。处理日本冲之鸟礁划界案时，不管是否公开援引《议事规则》附件一第5(a)条，委员会的不作为也完全符合附件一第5(a)条。将“海洋权利争端”归类为《议事规则》附件一标题中的“海洋争端”，亦无违法。
4.5 个案事实分析
日本《政令》公布两个海域内的外大陆架，冲之鸟礁以西的是ODR区（Oki-Daito Ridge region），[100]冲之鸟礁以北是SKB区。[101]《政令》公布257个坐标点连接ODR区的外大陆架外部界限，只用7个坐标点显示SKB区的外大陆架外部界限。[102]ODR区的外大陆架主张与《2012年建议》一致，问题出在SKB区的主张。《2012年建议》提供描绘SKB区的线条，[103]中央上方有两条线段夹成一个倒三角形，并非日本可主张的外大陆架。《政令》在冲之鸟礁以北画出一个长方形海域。其中，凡是日本专属经济区外部界限外的海域，皆为日本的外大陆架。[104]比较《2012年建议》提供描绘SKB区的线条跟《政令》之后，可以发现，长方形海域的北部有一部分，即倒三角形之海域，超越《2012年建议》，在此出现第一种情况。
《政令》画出的长方形海域底部有两个区域出现问题。偏北方的区域，其北部边界是北纬24.5度线，南部边界是冲之鸟礁产生的200海里外部界限。北纬24.5度线是《2012年建议》对SKB海域的南部界限。[105]因此，这个偏北方的区域的法律问题出在：日本主张的外大陆架，越过北纬24.5度线往南走，明显超越《建议》，又出现第一种情况。
另一方面，这个《政令》画出的长方形海域底部，偏北方的海域，它的南部界限使用日本用冲之鸟礁主张专属经济区的外围，在此不存在《建议》，发生第二种情况。学者可能主张，委员会不可能也无权针对冲之鸟礁周围的专属经济区做出建议，因为日本并未将其情报提交委员会，日本也没有义务提交这种情报给委员会。然而，本论文认为，这个南部界限牵涉到的法律问题同于冲之鸟礁周围的专属经济区的法律问题。本论文业已讨论日本在委员会提出的划界案，特别是针对KPR海域的法律问题。KPR海域的北部界限，是冲之鸟礁产生的EEZ的南部外围。由于中日及韩日针对冲之鸟礁的法律地位的争端，委员会未能通过次级委员会准备的针对KPR海域的建议草案。这个制止委员会针对KPR海域做出建议的争端，正是委员会未能使用冲之鸟礁产生的200海里外部界限作为SKB海域的南部界限的理由，委员会改而使用北纬24.5度线作为SKB海域的南部界限。试想，若委员会使用冲之鸟礁产生的200海里外部界限作为SKB海域的外部界限，会被如何解读？日本政府必然主张委员会针对中日及韩日关于冲之鸟礁的法律地位的争端，判决日本胜诉！认定冲之鸟礁属于具备完全权利的岛屿！
就冲之鸟礁是否构成《公约》第121条里头的“具备完全权利的岛屿”乙事，在1988年已生争论。[106]到了2009年，日本使用冲之鸟礁作为基础向委员会提出情报，争端加温。2016年7月之后，中菲南海仲裁案的实体裁决针对第121(3)条作出解释。即便此解释很有争议，冲之鸟礁，这个比太平岛面积小51,000倍的珊瑚礁，被归类为第121(3)条意义下的“岩礁”却不容置疑。委员会未来恐难改变2012年针对这个“事项（matters）”的做法。B区的南部边界出现第二种情况，似无疑义。