本文作者
庞晋
西华师范大学政治与行政学院国际政治专业硕士研究生
兰江
西南民族大学旅游与历史文化学院教授
云南省社会科学院中国（昆明）南亚东南亚研究院印度研究所特聘研究员
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第3期
本文在原文的基础上有所删减
印孟两国的陆地边界长达4096.7千米，其边界争端主要分成三类：交换飞地、逆权侵占和6.5千米未划定的陆地边界。为解决这些边界争端，印度和孟加拉国在1974年签署最初的《印孟陆地边界协议》（LBA）；然而，由于几十年来孟加拉国政局动荡，两国关系迅速脱轨，从而导致该协议无法实施。经过37年磨砺，印孟两国于2011年达成新的LBA，新协议于2015年5月7日获得印度议会批准后生效。边界协议的达成并不意味着两国的边界问题已全部得到解决。印孟领土争端导致的紧张关系虽然得以缓和，但两国边界问题的主要矛盾转化为边境治理，考验着两国的政治耐心和领导人的定力。
一、印孟边界争端的演变历程
印孟边界争端源于1947年的印巴分治。英国殖民者划界不明和库奇·比哈尔土邦归属印度造成的因飞地而生的印巴领土争端，共同构成了当时印巴的边界争端。
（一）飞地起源
17世纪晚期，莫卧儿帝国和库奇·比哈尔土邦在战争期间都占领了彼此的土地，这些土地通过1713年的战争与和平条约变成飞地（chhitmahal，孟加拉语）， 这就是印孟边界飞地问题的起源。
（二）印巴分治（1947）
印巴分治后，库奇·比哈尔土邦选择加入印度，其飞地也被印度所继承，这直接导致了印巴之间的领土争端。同时，英国殖民统治者在划界时遗留下6.5千米未划定边界。
（三）孟加拉国独立后（1972-2015）
1.1974年《印孟陆地边界协议》
1974年印孟签署《印孟陆地边界协议》（LBA），力求解决大部分两国边界领土问题。按照协议，印度将获得2777.038英亩的逆权侵占土地，并将2267.682英亩相同形式的土地转让给孟加拉国。在飞地方面，印度将获得51块在孟加拉国的飞地（7110.2英亩），孟加拉国将获得111块在印度的飞地（17160.63英亩）。协议还划定了印巴分治遗留下来的划界问题。由于孟加拉国发生军事政变，印度议会以维护国家利益为由没有批准该协议相关法案。
2.2011年《印孟陆地边界协议》
经过37年政治谈判，2011年印度和孟加拉国再次签署LBA，同意交换领土和飞地，以解决双方的边界争端。2011年LBA与1974年LBA的内容大致相同，但这项协议并未立即生效。因为当时反对党印度人民党极力反对，这项边界协议的相关法案被搁置。
3. 2015年《印孟陆地边界协议》全面落实
2014年莫迪政府上台后立刻推出“邻国优先”政策，力推LBA相关法案在议会通过，以巩固与孟加拉国的关系。2015年5月7日，印度议会通过关于LBA的宪法修正案，成为印度宪法第一百条修正案。2015年6月6日，莫迪在访问孟加拉国期间，与孟加拉国总理哈西娜正式签署并交换LBA批准书，该协议于2016年正式得到执行。
二、影响印孟边界争端解决的因素
印孟解决边界争端的过程之所以如此艰难，主要是印度国内政治势力的阻挠和孟加拉国内政不稳所致。而要打破这种僵局，既需要印度政府扫清国内政治障碍，也需要孟加拉国恢复稳定的政治局面，从而为两国达成边界协议创造有利的政治环境。
（一）消极因素
1.印度东北各邦反对边界协议
西孟加拉邦境内有大量孟加拉国飞地，实施边界协议意味着西孟加拉邦与孟加拉国的土地交换是以多换少。所以，西孟加拉邦政府对边界协议一直持反对意见。阿萨姆邦牵涉的利益不仅是领土问题，还有非法移民问题。实施边界协议将有更多孟加拉国移民涌入阿萨姆邦，所以，阿萨姆邦地区政党一贯反对边界协议。梅加拉亚邦牵涉的利益不多，但也反对土地交换协议。
2.印度议会屡次不批准
根据修正后的印度宪法第三条，联邦政府转让土地的任何协议都必须得到议会批准。印度议会对印孟陆地边界协议的态度一直比较消极，1974年和2011年LBA相关宪法修正案都没得到印度议会批准。
3.孟加拉国内政不稳与印孟关系恶化
孟加拉国首任总统谢赫·穆吉布·拉赫曼在1975年军事政变中遇害，印孟关系迅速跌入低谷。自1977年至1990年，在齐亚·拉赫曼和侯赛因·穆罕默德·艾尔沙德两任军政府统治下，孟加拉国政府意识形态带有明显的伊斯兰色彩。在这一时期，印孟两国的关系变得十分紧张，印孟边界协议推进工作一度停摆。
（二）积极因素
1.莫迪政府“邻国优先”南亚政策
2014年5月莫迪上台后推出“邻国优先”南亚政策。孟加拉国与印度特殊的地缘、历史与文化联系，成为莫迪政府“邻国优先”外交政策中的优先发展对象。几十年的边界争端不仅阻碍着印孟关系正常发展，因边界争端滋生出来的“恐怖主义”也威胁着印度东北部地区的安全。“边界的不稳定”可能会影响 印度发挥其区域和全球角色的作用，不利于确保其在南亚的主导地位。因此，只有解决好与孟加拉国历史遗留的边界问题，印度才能与孟加拉国展开良性合作，改善两国关系，进而确保“邻国优先”政策在南亚地区有个良好开局。
2.孟加拉国政治民主化
1990年12月，在反对党的联合抵制下，艾尔沙德总统宣布辞职，军政府倒台。1991年8月，国会通过宪法第十二修正案，改变总统政体，恢复议会民主制，孟加拉国的民主化在1991年重回正轨。此后，印孟关系也开始走向正轨。在孟加拉国民主政府执政期间，印度和孟加拉国长期保持着友好关系，两国友好的双边关系为解决边界争端创造了有利的政治条件。
3.域外大国因素
印度作为地区大国，在南亚地区秩序中处于核心地位。但中美等域外大国与南亚国家展开越来越深入、广泛的合作，不仅对印度维持其地区大国主导地位的信心产生了负面影响，同时也给其他南亚国家提供了域外因素，以对印度的主导地位进行对冲的机会。在中美竞争格局的大背景下，印度更加重视邻国关系，把有限的战略资源转到处理南亚地区问题上，以巩固自己在南亚地区的主导地位。
三、印孟边界争端的未来走向
虽然印孟边界协议已经达成并开始实施，但两国边界仍存在诸多矛盾，两国的边界主要矛盾已发生转换，即由领土争端转变为边境管控与治理。
（一）印孟边境治理难题
1.非法移民
过去几十年里，涌入印度的孟加拉国非法移民已超过2000万人。大量孟加拉国移民涌入印度，给印度造成经济、文化、政治、安全、人口结构等各个方面的压力、甚至冲击，东北各邦受其影响最甚。
2.跨境走私与人口贩卖
在孟印边境，走私活动十分猖獗。孟加拉国约有82.61%失业青年及28.21%贫民从事非法贸易活动。另外，4.44%女性和3.70%儿童参与非法边境贸易。非法边境贸易已成为孟印边境居民生活的一部分和习以为常的谋生方式。
在印孟边境地区，贩卖妇女和儿童现象非常普遍。据估计，每年大约有15000名孟加拉国人被人贩子引诱出境。大量孟加拉国妇女在印度从事性交易，主要是在加尔各答、孟买和德里的妓院。
3.边境暴力与边境围墙
由于大量非法移民从孟加拉国进入印度，2000年以来印度边境安全部队（BSF）在印孟边境实施了一项针对非法移民的“就地射杀”（shoot-to-kill）政策。据统计，2000-2020年共有1236名孟加拉国公民在印孟边境被杀害。
印度和孟加拉国之间的印度边境围墙工程是印孟双边关系的主要矛盾之一。1986年印度政府批准了修建边境围墙计划，分两个阶段建造两面带有探照灯的边境围墙，总长度是3326.14千米。截至2016年12月31日，已完成约2731千米的围墙工程。该计划遭到边境居民和孟加拉国的反对。
（二）印孟边境治理困境
1.两国协同治理能力有限
印孟边境地区地形复杂，平原、河流、丘陵和丛林交错，人口稠密，漏洞百出的边界线，给予非法移民、毒品走私、人口贩卖和恐怖活动较大的渗透空间。印孟军事力量悬殊，印孟边境地区的治安任务主要由印度单方面支撑，治理压力使得BSF不堪重负。
2.两国协同治理意愿不足
印度政府多次尝试遣返非法移民，但孟加拉国政府一贯拒绝接收任何所谓的“被驱逐的孟加拉国人”。对移民遣返的政治分歧致使两国关系疏远。
3.边境治理中的人权赤字
在维护印孟边境治安过程中，二十年间一千多名孟加拉国人被BSF射杀。BSF长期滥用暴力已造成严重的“人权赤字”。尽管印度政府在维护边境安全问题上，投入了大量的资源和成本，并不惜造成边民伤亡事件，但并未取得良好的治理效益。印孟边境治理仍然面临着部队冲突、军民矛盾以及恐怖主义威胁等困境。
四、结语
印孟边界问题已由领土争端等传统安全问题转向边境管控与治理等非传统安全问题。目前印孟面临着协同治理能力与治理意愿不足的局限和叛乱分子与恐怖主义的威胁。印孟边境治理困难重重，究其原因，不仅仅是边境安全部队力量的不足，更重要的是印孟两国缺乏信任和政治意愿。印孟两国没有表现出相当的政治决心，建立以共商共建为原则的边境管理机制，才导致两国边境安全冲突不断和边境暴力执法屡禁不止。印孟边境治理是一个巨大的挑战。如何管控边境冲突与治理边境乱象，促进边境安全生态、政治生态、经济生态的有序化、正常化，正在考验印孟两国政府的政治意愿与治理能力。