本文作者
贺先青
中国南海研究院海上丝绸之路研究所助理研究员
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第2期
本文在原文的基础上有所删减
莫迪当选印度总理以后，大力推进边境基建机构改革，加快推进印中边境地区印方一侧的基础设施建设。目前，一批关键性的“全天候”战略公路相继建设完成，印中边境铁路建设加紧论证建设，军用机场建设布局不断优化。印度此举旨在弥补与中国在边境基建上的差距，提升在边境地区的全天候军事行动能力。这将改变印度部队在边境地区的部署和运行模式，增加两国边防部队巡逻相遇的几率，引发两国边防部队对峙风险，增强印度的边界挑衅能力和意愿，强化印度在边界问题上的顽固立场，中国必须采取有效应对措施。
一、莫迪政府对印度边境基建机构的改革及成效
第一，印度依据中央各部委职能以及边境基建的战略需要，建立了许多分属不同部门的基建机构和推行了相应的基建计划。主要有：边境公路组织（BRO）、边境地区发展计划（BADP）、国家公路和基础设施发展有限公司（NHIDCL）、印度国家公路局（NHAI)、中央公共工程局(CPWD)以及各邦的公共工程局（SPWD）和东北地区发展部推行的“东北公路发展计划”。其中最重要的是边境公路组织和边境地区发展计划，前者主要承担具有战略意义的边境公路建设，后者主要施行于边境各邦和直辖区边界线附近，其它机构或基建计划主要涉及边境各邦的道路联通工程，对印度边境基建起到支撑和辅助作用。
第二，莫迪政府对边境基建机构和基建计划进行了改革和调整。一是解决BRO的部门掣肘问题，提升组织运行效率。2014年12月，印度内阁秘书处决定，将有关边境公路发展和BRO的事务纳入国防部管理，解决了内政部和国防部双重领导带来的掣肘问题。2017年5月，印度国防部对BRO的工程外包、设备采购、财务审批权限、环境许可权限等进行了改革，提升BRO的运行效率。二是多次推动修订BADP指南，突出边境基建的针对性和战略性。2015年6月，印度议会通过了BADP修订指南，明确将边防部队确定的村庄作为战略性村庄，在资金投入和建设方面具有优先性。2020年，莫迪政府再度修订BADP指南，其中明确在常规资金分配以外，将额外把总预算的10%投入到印中边境五邦的毗邻边界线地区。三是推动其它基建机构承担非战略性边境基建项目，以保证边境地区战略性公路的建设质量和效率。
第三，莫迪政府推动边境基建的成效。一是战略性边境公路建设取得突破性进展。2006年，印度制定了原计划于2012年完成的第一阶段约3500公里的73条印中边境公路,但直到2014年底，仅完成了约500公里，完成度不到15%。莫迪上台以后，加快了印中边界公路建设的步伐，目前已基本完成了第一阶段的建设计划。2021年3月，印度议会联邦院通过了内政部拨款需求的231号报告，确定了边境基础设施建设的一些新项目，其中包括新建32条第二阶段印中边界公路。二是边境战略铁路线加紧论证与推进。国防部已经确定了14条印度北部边境地区的战略性铁路线，其中明确了第一阶段着手进行建设的4条印中边境铁路线。三是军用机场布局进一步优化。在辛格政府时期重新激活位于拉达克地区三个军用先进着陆场的基础上，莫迪政府又推动在所谓“阿鲁纳恰尔邦”新建了7个先进着陆场。推动在喜马偕尔邦、北阿坎德邦和锡金邦投入使用了约5个左右的军民两用机场。四是印度边境信息基础设施建设相对滞后。印度目前在边境地区仍在使用3G和4G网络，虚拟网络领域、电磁频谱、空间战场能力严重不足。
二、莫迪政府推进印中边境基建的动因与影响
莫迪政府推动印中边境基础设施建设旨在弥补与中国的基建差距，构建边境地区的全天候行动能力，同时也把视中国为敌人，迎合其民族主义。一是对弥补与中国的边境基建差距具有迫切心理。进入21世纪后，印度逐渐开始意识到其1962年印中边境战争后不在边境地区开展基建的决定犯了战略性错误，担忧印度与中国边境基建差距会使印度在冲突中面临严重不利地位，尽管辛格政府于2006年就制定了修建73条印中边境战略公路的决定，但莫迪政府对这些战略公路的建设进展严重不满。为此，莫迪政府提高了印中边境基建的资金投入和建设速度，边境公路建设的预算金额大幅上涨，印度边境公路建设速度明显加快。二是印度的边境基建旨在“连点成线，连线成片”，将印度陆军大军团所在地、地区主要城镇和空军基地相连，形成较好的军事力量投送和后勤保障能力，提升边境“全天候”行动能力。三是印度推进印中边境基建具有强烈的民族主义情绪支撑，把中国视为其边境基建所要针对的目标。莫迪政府上台以来，印度积极营造一种在边界问题上的“受害者”形象，强调印度边境基建空虚是中国“侵略”印度边境地区的重要原因。加勒万河谷冲突后，印度对自身边境基建成果非常自信，认为中国对印度在边境地区的基建异常敏感，中国需要对印度的基建作出回应，把加勒万河谷冲突解释为是中国忌惮印度边境基础设施建设而采取的挑衅举动。
边境基建具有重要的军事和政治意义，不仅能够突破地理和气候障碍，为军事力量部署和军事计划执行提供保障，还能够形成对对手的战略和战术优势，使国家具备在边境地区开展军事行动能力，这对印中边境关系和边境态势产生了重要影响：一是随着印度边界公路、宿营地和前哨站不断完善，其军事巡逻、军事部署、军事后勤保障发生了明显变化，印中边防部队摩擦对峙几率上升。二是增强印度边境挑衅的能力和意愿。从能力来看，印度都具备了更够将全天候的军事力量投送和军事后勤保障能力。从意愿来看，印度正通过不断完善的基础设施建设，加强在边境地区“整军备战”，不断强调和宣称印度具有边境行动能力。三是强化印度在边界问题上的顽固立场。随着印度边境基建的不断完善，印度边防部队可以到达以前难以巡逻的地方，这便让印度认为，它能够巡逻的地方都是其领土，否认争议存在。加勒万河谷冲突后，中印双方举行了15轮军长级谈判，双方除在果戈拉（Gogra）、温泉（Hot Spring)等地具有脱离接触的意愿，但在其它地区，印度均坚称应回到2020年4月以前的边境现状。
三、应对措施
第一，完善和升级中国境内基础设施建设，保持对印度的战略压力。一是中国应加强边境中方一侧的信息化基础设施建设，充分发挥无人飞行器在监控印度边防动态中的作用，加强对印度的边境基建活动和边防部队异常调动的监控跟踪能力，防止印度在中方巡逻空挡或监控死角地区蚕食中方领土，防止其通过在边界争议地区新建基础设施和强化军事人员占领等手段制造实际控制争议地区的既成事实。二是加强和完善印中边界地区电磁频谱相关基础设施建设和加强电磁频谱管理，提升信息传送能力。三是完善和升级边界线中方一侧的交通基础设施，提升军事力量投送能力和军事后勤保障能力，加强对印度的边境挑衅行为的反应速度。
第二，恢复、构建信任措施。一是升级或谈判建立新的边境军事信任措施，进一步防止擦枪走火事件演变为大规模流血冲突。二是避免散布针对彼此的不友好言论，强化双边解决思路，避免将第三方势力引入两国边界争端。三是适时推动建立中印防长和外长2+2对话，交换彼此意见看法、协调在重大地区问题上的立场、防止边界事态升级。四是建立前线指挥官间的热线电话，可就边境紧急事态进行沟通协调，避免小摩擦和小对峙演变为大规模流血冲突。
第三，紧密跟踪印度边境基建动态，并做好预案措施，防止印度挑衅。一是建立“监控—反应—行动”的协同联动机制。随时保持对印度边防动态的监控与跟踪，对印度越界基建和军事部署行动进行快速反应，凭借中国一侧的机动能力对印度的越界挑衅行为采取后发制人的行动。二是推动边防实战军事演习常态化。针对印方在印中边界常态化部署大量武器和人员的行动，中方应通过保持实战化军事演习，制定好应急预案，保持对印度的战略威慑。