本文作者
高天义
武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第2期
本文在原文的基础上有所删减
划区管理工具是国家管辖范围外海域生物多样性（BBNJ）养护和可持续利用谈判中的重要内容，而如何处理沿海国的权利是各方的争议焦点之一。在沿海国管辖海域与国家管辖范围外海域（ABNJ）之间存在着生态连通性，部分国家据此在BBNJ谈判中提出了所谓“邻接原则”，要求沿海国在毗邻其管辖海域的ABNJ所采取的措施和活动方面享有特殊权利。由于缺乏国际法依据，目前支持“邻接原则”的声音已经减弱，而《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）中的“适当顾及”原则作为处理沿海国权利问题的理想方案被提出。
一、BBNJ协定“适当顾及”沿海国权利的法理依据
1、国际海洋法中的“适当顾及”原则
在ABNJ采取的措施和活动应“适当顾及”沿海国的权利，其法理依据主要有以下几点：第一，“适当顾及”原则是为《海洋法公约》承认的一项基本原则。第二，对沿海国权利的“适当顾及”与“避免跨界损害”的国际义务有关。“避免跨界损害”是一种消极义务，该义务的实现要借助“适当顾及”其他国家的权利这一积极行为。此外，ABNJ划区管理工具属于《海洋法公约》第194条第4款规定的“防止、减少或控制海洋环境的污染的措施”，不应干扰其他国家依照《海洋法公约》行使权利并履行义务。
“适当顾及”原则具有以下特征：第一，“适当顾及”原则并非是对不同权利进行比较以明确其位阶，而是在多个权利都应被尊重的前提下相互协调；第二，“适当顾及”是一种双向义务而非单向义务；第三，“适当顾及”是一种行为义务而非结果义务，仅要求各主体合理顾及其他主体的合法权利，而该主体不一定要为此放弃行使自身权利。
2、BBNJ国际谈判中对沿海国权利问题的讨论与处理
在BBNJ谈判中，太平洋小岛屿发展中国家（PSIDS）、菲律宾等曾提出所谓“邻接原则”。但由于缺乏国际法依据，目前支持“邻接原则”的声音已经减弱。随着BBNJ谈判的开展，《海洋法公约》中的“适当顾及”原则作为处理沿海国权利问题的理想方案被提出，中国、美国和印度都曾提出在ABNJ采取的措施和活动应“适当顾及”沿海国的权利。“适当顾及”沿海国权利的主张在BBNJ协定草案中也有所体现。
“适当顾及”原则要求各主体在行使自身权利时合理兼顾其他主体的合法权利，但实践中不同权利之间的冲突形式和协调方式可能存在差异，这就使得“适当顾及”中“适当”的标准往往要结合具体情况加以确定。因此，尽管“适当顾及”原则本身的含义是明确的，但BBNJ协定具体如何“适当顾及”沿海国的权利仍不明确，需结合沿海国的海洋权利进一步讨论。
二、BBNJ划区管理工具应“适当顾及”的沿海国权利
1、沿海国对其管辖海域内的生物资源享有专属管辖权
根据《海洋法公约》，沿海国对其管辖海域内的生物资源享有排他的管辖权，但沿海国的管辖海域有明确的地理范围。沿海国对其管辖海域内生物资源的管辖权并非是不受限制的，而是会受到“适当顾及”其他国家的权利和义务、允许其他国家捕捞生物资源的剩余可捕捞部分等限制。
1995年《跨界鱼类种群协定》第7条是PSIDS提出“邻接原则”的主要依据，该条规定沿海国有权参与ABNJ跨界鱼类种群与高度洄游种群养护措施的制定，且养护措施应考虑沿海国在其管辖海域为同一种群制定的养护与管理措施，并不得损害该措施的效力。沿海国的上述权利有两个限定条件：一是仅限于跨界鱼类种群与高度洄游种群，二是仅限于同一种群养护与管理措施的制定，因此不能将该条解释为沿海国对ABNJ区域享有特殊权利。《跨界鱼类种群协定》第7条还规定在ABNJ采取的措施和活动不损害沿海国管辖海域内生物资源养护措施的有效性，但这并不意味着沿海国对其管辖海域的权利优先于其他国家在ABNJ的权利。
2、毗邻沿海国与其他国家对ABNJ内的生物资源享有平等的权利和自由
在历史上，“毗邻”的概念曾支持了沿海国建立并扩大其管辖海域的尝试。然而，《海洋法公约》规定了沿海国管辖海域的明确范围。沿海国与其他国家对ABNJ内的生物资源享有平等的权利和自由，不能凭借所谓的“邻接原则”无限扩张其管辖海域。
在BBNJ谈判中，斐济和毛里求斯曾提出BBNJ划区管理工具需征得毗邻沿海国的同意，该主张侵犯了其他国家在ABNJ的权利和自由。菲律宾曾提出ABNJ遗传资源获取与惠益分享机制应特别考虑毗邻沿海国的权利。但《海洋法公约》所建立的海洋生物资源分配机制是基于地理区域的，海洋遗传资源的获取与利益分配制度同样如此，遗传资源的跨界属性不能赋予毗邻沿海国对该遗传资源的特殊权利。
三、现有ABNJ划区管理工具对沿海国权利的“适当顾及”
1、东北大西洋公海保护区
在《保护东北大西洋海洋环境公约》（OSPAR公约）机制下，毗邻沿海国在公海保护区的决策和管理程序中不享有更高的表决权，但被视为公海保护区的利益攸关方，可以对影响其管辖海域方案和措施的公海保护区提案提出意见，以反映该保护区的“利益攸关者支持度”和“政治接受度”。在确定海洋保护地点优先顺序时，“利益攸关者支持度”和“政治接受度”相对较高的地区优先。此外，OSPAR公海保护区还会考虑沿海国对其管辖海域制定的措施，以及某些跨界海洋物种与公海保护区外栖息地之间的依存关系。
2、PSSA、VME、EBSA等其他ABNJ划区管理工具
国际海事组织（IMO）划设的特别敏感海域（PSSA）将沿海国与船旗国、航运界等主体共同列为利益攸关方，将其利益视为PSSA划设与管理过程中的考虑因素之一，但并未赋予沿海国某种特殊权利。
联合国粮农组织（FAO）于2009年制定了《公海深海渔业管理国际准则》（简称《准则》），通过划设脆弱海洋生态系统（VME）来减轻捕鱼活动对深海生态环境的不利影响。《准则》规定沿海国和区域渔业组织应酌情合作，以加强深海渔业管理；涉及大陆架以上公海中深海渔业的任何规定，均不得损害沿海国根据《海洋法公约》所享有的对大陆架的管辖权。总体来说，VME对沿海国权利的考虑限于“不损害”的层面。
关于沿海国在《生物多样性公约》（CBD）机制下具有重要生态或生物学意义的海洋区域（EBSA）中的权利和作用，CBD缔约方会议的决议规定“适用于国家管辖范围内外的工具应一致、匹配和互补，并不得损害沿海国根据国际法所享有的权利和承担的义务”和“CBD公约各项目标及CBD公约第3条所载各国对其管辖或控制的行为负责的原则，均不得对其他国家的环境或国家管辖范围以外的区域的环境造成损害”，并未赋予沿海国某种对ABNJ的特殊权利。
四、BBNJ划区管理工具“适当顾及”沿海国权利的路径选择
1、尊重沿海国在《联合国海洋法公约》下的海洋权利
为了不损害以《海洋法公约》为中心的现有国际海洋法，BBNJ协定可以体现尊重沿海国根据《海洋法公约》所享有的权利，主要包括沿海国对其管辖海域的专属管辖权，以及沿海国与其他国家在ABNJ的平等权利。BBNJ划区管理工具不应损害沿海国在其管辖海域所采取措施的效力。不过，对沿海国权利的尊重并不意味着沿海国的海洋权利优先于其他国家在ABNJ的权利和自由。
此外，受洋流运动与海洋物种迁徙的影响，有时在ABNJ采取的活动对距离较远的沿海国管辖海域也会产生较大影响，这部分国家的权利也应当被BBNJ划区管理工具“适当顾及”。
2、审慎对待沿海国在ABNJ的扩权诉求
尽管沿海国可能对与其管辖海域毗邻的ABNJ拥有更大的兴趣，但在现有机制下，毗邻沿海国与其他国家对ABNJ享有同等的权利和自由，并承担同等的养护义务。BBNJ划区管理工具应维持现有的沿海国与其他国家权利的微妙平衡，不应赋予沿海国对BBNJ划区管理工具更大的权利，也不应暗示毗邻沿海国在ABNJ的权利优先于其他国家，或者造成这种歧义。
3、承认毗邻沿海国通报、磋商等程序性权利
BBNJ协定可以考虑将毗邻沿海国作为利益攸关方引入划区管理工具制度，赋予其事前通报、磋商等程序性权利。利益攸关方机制使毗邻沿海国可以对BBNJ划区管理工具提出意见，尽可能地协调国家管辖范围内外的养护体制，避免将ABNJ的保护负担不成比例地转移到毗邻沿海国的身上，并充分利用土著人民与沿海社区的知识，但并未突破《海洋法公约》所建立的既定规则。