本文作者
赵宁宁
华中师范大学政治与国际关系学院副教授
龚倬
华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第2期
本文在原文的基础上有所删减
近年来，北约愈发重视北极地区的地缘战略价值，逐渐改变在北极事务中的“低调”立场，增强对北极地区的关注力度和资源投入。2021年6月，北约布鲁塞尔峰会通过的《北约2030：为新时代而团结》报告，明确提出北约应该加强其对北极地区的态势感知及战略布置。本文以“北约北极政策的新动向”为主题，剖析其新动向的主要表现，探究北约调整北极政策的背后动因，并简述北约积极介入北极事务的主要影响。
一、北约北极政策新动向
2014年乌克兰危机前，北约介入北极事务的主观意愿被加拿大等北约国家所压制，更多寻求低调地发挥实质性作用。但在乌克兰危机后，随着美俄和欧俄关系的恶化，北约介入北极事务的内部政治禁锢逐渐被解除，其北极政策展现出系列新动向。
（一）重视北极气候变化对北约活动能力的影响。全球变暖带来的海平面上升等气候问题对北约的区域和全球行动能力带来极大负面影响。受到极冰和永久冻土融化的影响，北约盟国在北极布置的警报站以及其他关键基础设施可能会受到多重威胁。北约各盟国为适应气候变化，将国防规划、能力发展、军事演习等项目正式纳入北约2030议程。北约承诺还将加强与伙伴国以及其他积极应对气候变化和安全问题的国际组织的交流。2021年7月，北约宣布了由北约盟军司令部转型办公室等联合资助的Nordic Recognized Environmental Picture 2021计划，旨在加强对北极地区的探测，帮助北约各国了解气候变化对国防安全的影响，并适应北极地区不断变化的复杂环境。
（二）强化北极区域军事演练与能力建设。北约作为一个军事联盟，对北极地区的军事层面关注度正在逐渐提高，愈发重视在北极的军事演练与能力建设。北约在北极地区的演训频次也进一步加大；在演练规模上，参演北约成员国及其军备数量不断增多。在不断完善自身军事实力的背景下，北约一方面正在增加国防开支，通过多国联合特遣部队和防务能力行动建立“北约快速反应部队”，另一方面改造北约军事指挥系统，加快部队适应极地作战能力，对于北极事务的参与有针对性地培养相应的冰面作战能力、冰雪环境中的基础设施操控能力等。
（三）刻意塑造‘中国北极威胁论’的国际舆论。随着中国崛起，北约对华负面态度升级，不仅诋毁中国价值观及意识形态，而且无视中国经济增长及社会稳定，宣扬“中国北极威胁论”。2021年6月，北约布鲁塞尔峰会上，斯托尔滕贝格表示，在强调对华贸易、与中国接触的同时，还要抑制中国的经济增长和对各领域军事力量的投资，尤其警惕中国对北极和网络空间的涉足。2021年11月，北约副秘书长米尔恰·吉奥纳（Mircea Giona）在立陶宛维尔纽斯“捍卫威权主义民主的未来”论坛上提到，中国正在利用其力量胁迫其他国家并控制自己的人民，大力投资高超音速滑翔机等新技术，将其全球经济和军事足迹从非洲扩展到北极。
二、北约调整北极政策的动因
北约高调介入北极事务，既符合其传统的追求绝对安全、构建对俄完整遏制包围圈的战略取向，又符合当前其追求的“泛安全化理念”，不断渲染中国在北极、公海、网络等新疆域和在基础设施建设、高新技术发展等领域对北约构成“安全威胁”，力图寻求新一轮战略转型和拓张。
（一）北约主要成员国尤其是美国北极安全战略导向的转变。美国作为北约主导成员国，它针对北极的一系列政策会对北约的北极行动产生较大程度的影响。2021年4月美国《2021年战略竞争法案》，以国内立法单方面“圈定”北极地区和北极国家范围，反映了美国意图在北极搞“闭门治理”，严防中国等域外国家在北极治理体系构建和运行上发挥影响力。美国北极安全战略导向的转变影响了其他主要北约国家的北极政策。加拿大对于北约参与北极的态度转变最为鲜明。北欧各国对于北约参与北极治理的态度也逐渐一致。虽然各个国家的北极政策战略目标、侧重点有所不同，但对于北约的参与均趋向积极。
（二）围堵俄罗斯在北极地区的地缘政治“扩张”。俄罗斯对北极的重视源于北极冰融的双重影响，一方面北极冰融是俄罗斯发展海权的重要历史机遇；另一方面也使俄罗斯的北方边界无法再借助冰雪作为其保护屏障，俄罗斯不得不加快北极军事布置以应对未来可能的危机。为了应对俄罗斯的北极地缘政治“扩张”，北约持续加强威慑和防御态势，包括在联盟内部国家的北极海域驻扎军舰、举行军演等来应对日益恶化的北极安全环境。北约与老牌对手俄罗斯之间针对北极的政治军事竞争势态复萌，北约对俄罗斯的围堵不仅是北极权力的争夺，更是北约全球战略下基于地缘政治和联盟利益所做出的必然决策。
（三）警惕和遏制中国北极事务影响力的提升。自2013年成为北极理事会正式观察员后，中国通过开展北极双边外交、科学外交等政策实践提升了北极治理影响力。2019年12月，北约伦敦峰会首次明确了北约将着眼于与中国竞争的基本立场，竞争辐射的范围甚至从非洲发展到北极。2021年10月，北约秘书长接受英媒《金融时报》采访时声称，“中国已经通过网络能力、5G技术和远程导弹对欧洲安全乃至北极地区产生了影响，未来十年的北约新理念将详尽处理如何保护北约盟国免受中国崛起带来的‘安全威胁’问题，应对中国崛起造成的“安全威胁”将是北约未来存在依据的重要组成部分。”
三、北约调整北极政策的影响探析
俄乌冲突将给北约进一步推动北极事务介入注入一支“强心剂”，将对北极治理进程和北约自身战略扩张与功能转型带来重要影响。尤其是，在北约刻意塑造和煽动“中国威胁论”的国际背景下，北约强化北极事务参与将直接或间接地对中国北极权益维护与拓展带来极大挑战。
第一，推动北约战略扩张与功能转型。2020年5月，北约负责国防投资的助理秘书长卡米尔·格兰德（Camille Grand）指出，“10年前的北极更多地是一个不受战略竞争和风险影响的地区，而今天我们看到更多的是一场伟大的权力游戏。”对北极事务的介入作为北约全球战略、海洋战略的一个重要板块，将成为北约积极推进空间探索和战略转型的关键节点。
第二，阻滞北极治理进程。随着北约不断深入北极事务，北俄对抗势态的持续加强，“北极例外主义”将面临终结。俄乌冲突使得区域和全球安全态势呈现螺旋式恶化态势。2022年3月3日，北极七国联合发表《关于俄罗斯入侵乌克兰后北极理事会合作的联合声明》，指出俄罗斯的行动对包括北极在内的国际合作造成了严重障碍，决定无限期暂停所有工作。曾经“偏安一隅”的北极国际合作受到俄乌冲突的强烈冲击，北极治理多个国际机制的工作被迫按下暂停键。
第三，影响中国参与北极事务进程。对于中国而言，新兴大国的身份在参与北极事务中带来了很大阻力。中国对北极事务关注度的提高以及在北极地区的各种活动引发了北约在舆论建构和实际行动上的多重反应。在北约看来，中国对横跨安全和经济领域的跨大西洋关系提出了系统性挑战。北约将会继续重视和加强对中国北极活动的舆论扭曲，未来中国与北约中的北极国家合作将面临更大的不确定性。
总之，北约北极政策的调整及新动向，与国际政治格局与北极地缘政治博弈存在紧密互动，与北约近年来的战略功能转型与扩张相契合，是其参与北极事务的主观意愿与客观需求共同作用的结果。俄乌冲突将加快北约的北极事务参与步伐，北极七国与俄罗斯的北极安全竞争态势将愈发明显，恶化中国北极权益发展与维护的外部环境。中国虽然建构了“北极利益攸关方”等多重国家身份，但并不占据北极国家的地缘优势。在过去十余年，中国在北极事务中影响力的提升，主要得益于较为稳定的北极地缘政治环境，使中国可以开展较为灵活的北极双边和多边外交。伴随北极地缘政治竞争态势的恶化及北约对中国北极行动的“污名化”，中国北极政策的实施空间和推进领域将受到极大限制，中国北极权益维护存在较大不确定性。