胡波
北京大学国际关系学院研究员、
“南海战略态势感知计划”主任
艾雪颖
北京大学国际关系学院博士研究生
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第6期
本文在原文的基础上有所删减
随着中美战略竞争的加剧，美军在南海军事行动的政治化倾向愈发明显， “闯岛”式“航行自由行动”是典型代表。除了有关行动的表态和言辞越来越政治化，美军在中国驻守的南海岛礁周围的“航行自由行动”在时机选择方面与中美关系重大议程密切相关，意图对中方施压并配合美国涉华重要议程的推进。“闯岛”式“航行自由行动”只是一个缩影，实际上美军在南海的几乎所有军事行动都在不同程度地政治化。面对中国军事力量的现代化和海洋强国建设，美国变得日益焦虑，原本低调的军事行动变得越来越富有政治色彩，未来这种趋势只会愈演愈烈。
一、美军“航行自由行动”的一般特点
20世纪70年代末，联合国海洋法谈判如火如荼，为了应对新的国际机制可能对美军全球自由进入构成的挑战，美国卡特政府在1979年7月正式出台了“航行自由计划”，目的是以自己的实际行动挑战其他国家的所谓“过度海洋主张”。“航行自由计划”（ FONOPs）主要有军事行动宣示、外交抗议和对外咨询磋商三类形式。“航行自由行动”即是军事行动宣示，美国海军和空军通过兵力行动挑战美国所认定的他国“过度海洋主张”。根据惯例，美军“航行自由行动”一般具有如下特点 :
首先，在外交层面，FONOPs在操作上是低烈度的，在外交上是低调的。其要点不是用炮舰去威胁针对的国家，也不是要在舆论上压倒对方，而是通过言辞和行动维护相关的法律规范。但是，在实际执行中，政治因素从未曾缺位。
其次，在叙事层面，美军对“航行自由行动”的细节往往讳莫如深。美国国防部每年会发布上一个财年的《航行自由行动报告》（Freedom of Navigation Report），罗列挑战了哪些过度海洋主张，但并未公布针对每一类过度海洋主张的行动次数，更不会透露每次行动的时间、具体地点和其他行动细节。尽管近年来，美军偶尔会公布部分行动的细节，但这绝非主流。
根据历年的《航行自由行动报告》，在南海针对中国的“航行自由行动”至少有如下六类：（1）外国军舰在领海的通过制度（中国已公布的大陆及海南岛领海区域）；（2）直线基线（西沙群岛）；（3）外国实体在专属经济区的测量和调查；（4）低潮高地的领海和领空主张；（5）毗连区的安全管理制度；（6）专属经济区及上覆空域的管辖。其中，除了针对南海岛礁的挑战，还有针对中国大陆及海南岛无可争议的领海、毗连区和专属经济区的挑战，大部分的行动也是不公开的。另外，单就行动轨迹而言，“航行自由行动”与一般的存在行动或巡航有很多相似之处，除非美军确认或明确，否则外界很难判断某些行动究竟是不是“航行自由行动”。因此，我们很难统计，美军每年针对中国究竟进行了多少次“航行自由行动”，专家们根据媒体信息或美军优先披露信息统计出来的次数，也仅仅是管中窥豹。即便是“闯岛”式的“航行自由行动”，实际上也很难统计，所谓的“次数”的意义也没有想象的那么大。
二、2015 年以来美军南海“闯岛”式“航行自由行动”的新特点
2015年10月27日,美国导弹驱逐舰“拉森号”（USS Lassen）闯入渚碧礁与美济礁 12 海里，开启了一种更具政治化色彩且十分高调的“航行自由行动”。与传统的低调和秘而不宣风格不同，在南海的这些“航行自由行动”简直是锣鼓喧天，它们大幅度地曝光在公众面前。
一方面，从2015年10月美军“拉森”号驱逐舰的行动开始，美军主动向路透社和美国海军学会新闻网（USNI News）等媒体披露，甚至通过声明的形式公布针对中国的“航行自由行动”的细节，包括行动兵力、时间和地点。
另一方面，随着“航行自由行动”声明篇幅的不断增加，其措辞也愈加激烈、尖锐。本文整理了2015年以来39份美军在南海诸岛周围进行“航行自由行动”的公开声明，按照“航行”“行动”“法律”“自由”“权利”“规则”“规范”等11个关键词进行梳理和统计，得到总计1249个样本数据，以此分析美军“航行自由行动”声明中的规范逻辑。
三、美军“闯岛”式“航行自由行动”与中美关系重要议程的关联性
从中美关系大事记类型来看，美国“闯岛”式“航行自由行动”与“美国涉华涉海重要政策动向”的关联度最高。39次“闯岛”式“航行自由行动”的15天内、7天内 、3天内和当天分别有22次、14 次、9次和 3次事件发生。其次是“中国节庆及会议”，39次行动的15天内、7天内、3天内和当天分别有11次、5次、5次和3次事件发生。“中国涉美重要政策动向和重大军事行动”和“地区热点及重要国际会议”与美军“闯岛”式“航行自由行动”的关联度相对不高，15天内分别有9次、6 次事件发生，7天内均有3次事件发生。“闯岛”式“航行自由行动”3天内和当天的“地区热点及重要国际会议”分别有2次。“中美重要双边互动”与“闯岛”式“航行自由行动”的关联度最弱，39次行动的15天内有6 次事件发生，7天内有2次事件发生。
图1 美军公开的39次“航行自由行动”15天内、7天内、3天内和当天中美关系大事记的各类型数量
注：类型1是中国节庆及会议；类型2是美国涉华涉海重要政策动向；类型3是中国涉美重要政策动向和军事行动；类型4是地区热点及重要国际会议；类型5是中美重要双边互动。
从事件主题来看，美军“闯岛”式“航行自由行动”15天内的中美关系事件主要集中在中国南海岛礁建设 、“南海仲裁案”、“南海行为准则”磋商和中美贸易摩擦等议题。早期美国在南海岛礁周围针对中国开展的“航行自由行动”主要是对中国南沙岛礁建设的回应。随着“南海仲裁案”的仲裁结果出台，为呼应“南海仲裁案”中对于美济礁法律定性的裁决，2017年5月美海军“麦凯恩”号驱逐舰闯入美济礁12海里，停留了一个半小时并进行救生训练。在2021年9月的“航行自由行动”声明中，美海军则公开表示美济礁是“低潮高地”，否认其岛礁地位。在“南海仲裁案”四周年、五周年和六周年之际，均有美国“闯岛”式“航行自由行动”的发生。
从时间周期来看，中美关系重要议程出现在美军39次“闯岛”式“航行自由行动”当天、3天内、7天内和15天内的分别有8次、16次、27次和54次。从2015年至今的美军“闯岛”式“航行自由行动”当日发生的中美重要事件共有8次。
四、美军“闯岛”式“航行自由行动”政治化的理论解释
外交是海军在和平时期的最主要和最普遍的职能。传统海权理论认为，海上力量肩负着军事、外交、执法（警察）三位一体的综合性任务。外交一直是海上力量的三大职能（作战、警察和外交）之一，海上力量的政治外交作用向来非常重要，也远比战争时期的运用频繁。近十余年来，美军扩大和加强在南海的军事行动至少希望达到三个政治目的 : 一是遏制中国并向中国施压。总体来看，“确保有利于美国的地区力量对比”是美国在南海的对华战略竞争核心目标。二是向亚太各国彰显自己的海上军事主导地位。美国在南海地区建立了广泛的同盟体系和安全网络，并自认为是地区安全秩序的维护者。三是向美国国内凸显自己在应对“中国威胁”方面的作为。在中美战略竞争的大背景下，向中国显示强硬在美国是“政治正确”。
在中美南海力量对比缩小的进程中，美国变得日益焦虑，其认为“中国将控制南海”。在此背景下，军事行动的政治化除了传统意义之外，还有弥补美军实力不足、发挥美国政治外交比较优势的考虑，这也是美国在南海对华“全政府战略”的重要体现。
在南海岛礁周围针对中国的“航行自由行动”已经成为美国塑造中美关系重大议程的政治工具，不仅具有战略与政治挑衅性，甚至也偏离了美国“航行自由行动”计划的初衷。当然，“闯岛”式“航行自由行动”仅仅是美军南海军事行动政治化的典型代表。如前所述，美军“航行自由行动”本身就有政治或外交宣示的意味，在中美战略竞争加剧的背景下，美国对内出于“对华强硬”政治正确的考虑，对外为了炒作南海问题进而实现自身战略目的，开始不遗余力地在南海推动“航行自由行动”的进一步政治化。
五、结语
中美在南海及其周边地区的军事竞争正变得日益激烈，美军正在做各种“大、中、小”规模战争或武装冲突的准备。与此同时，美国又希望与中国保持“斗而不破”的局面，即希望在大规模战争的门槛下进行竞争。因而，政治、外交和舆论等工具正变得举足轻重，而和平时期的军事活动也必然带有更多的政治色彩和外交意味。“ 闯岛”式“航行自由行动”的政治化绝非孤案，事实上美军针对中国的几乎所有军事行动都越来越带有政治色彩。如2018年始，美国开始大张旗鼓地炒作美军舰穿越台湾海峡，而在此前，这种行动几乎都是静悄悄的。毫无疑问，美军在南海乃至整个西太平洋军事行动的政治化是我们未来需要关注和研究的重大课题，无论是理论或实践层面的研究，还是在定性或定量的分析方法运用方面，都有较大的研究空间。