赵宁宁
华中师范大学政治与国际关系学院副教授
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第6期
本文在原文的基础上有所删减
2022年10月7日，拜登政府基于对北极和全球战略形势的最新研判，发布了新版《北极地区国家战略报告》，规划了未来十年的北极议程，提出美国在北极地区的行动计划。本文将结合《北极地区国家战略报告》的主要内容及拜登执政以来的主要北极实践，探析拜登政府北极战略的特点及国际影响，对拜登政府北极战略的实施前景进行前瞻性预判，并提出新形势下中国的因应之策。
一、拜登政府北极战略的新特点
新版北极战略是依据北极和全球战略新形势，对2013年5月奥巴马政府发布的首份北极战略的更新，形成了拜登政府北极战略的新框架，呈现出以下新特点。
（一）突出大国北极安全博弈
《北极地区国家战略报告》强调大国北极安全博弈。一方面，服从并服务于美国国家安全战略。在北极事务中，美国不仅从区域视角看到北极事务，亦从霸权护持角度把北极战略纳入其国家安全战略当中，试图通过北极战略的布局和推进，持续强化对俄罗斯的战略威慑和围堵，遏制中国在北极地区不断提升的国际影响力。另一方面，北极盟友需求和北极地区安全局势的动态变迁是拜登政府强调大国安全博弈的重要推手。在2020年前后以北欧五国为主体的“第二波北极政策高潮”中，对北极区域安全态势的评估从合作转向了竞争，纷纷强调加强与美国和北约的安全合作关系。从这个意义上讲，强调大国安全博弈、重视北极安全议题是拜登政府回应北极盟友和区域安全态势的自然之举。
（二）重视北极气候变化的综合影响及应对
拜登政府北极战略尤为重视北极气候变化对阿拉斯加社区安全与美军行动能力的挑战。新版北极战略指出“由于气候变化，超过60%的阿拉斯加土著社区受到严重环境威胁。我们将与阿拉斯加土著部落、社区、公司和其他组织合作，采取多种举措增强阿拉斯加社区应对北极地区环境变化的适应力。”同时，新版北极战略把北极气候变化纳入国防安全战略的重点关注事项，缓解其带来的安全威胁，试图通过多举措提升美军在北极区域的行动能力。2022年9月7日，美国国防部宣布成立北极战略与全球复原力办公室，由新上任的负责北极与全球复原力的国防部副助理部长艾里斯·弗格森领导。
（三）强调民用与军用基础设施建设
民用基础设施建设是阿拉斯加经济发展的重要前提，也是保障北极居民福祉、实现社区安全的重要保障。2021年11月，拜登正式签署《基础设施投资和就业法案》，为阿拉斯加基础设施建设提供了重要保障。军用基础设施建设是确保美军行动能力、维护美国安全利益的重要保障。新版北极战略强调要“投资于现代化的领域意识，以探测和跟踪潜在的空中和海上威胁”等，既有经济利益的考量，又有军事和战略安全的考虑。
（四）采取“全政府”方式合力应对
在北极事务中，“全政府”方式合力应对标志着美国北极战略的实施不仅是由美国国务院、国防部等两大传统部门主导，而是由美国的安全、外交、发展和其他“非传统”部门合力推动。其中缘由，一方面源于《北极地区国家战略报告》打破了内政和外交的界限，依靠传统的单独部门主导方式已经难以顺利推动北极战略的实施。另一方面，照顾和回应阿拉斯加州的北极政策需要。在当前美国宪政体系下，如何协调不同层级政府部门，协力推进北极战略的实施，是拜登政府北极战略提出“全政府”方式合力应对的重要因素。
二、拜登政府北极战略的国际影响研判
鉴于美国北极国家和霸权国家的双重国家身份，其北极战略的调整疑会对北极地缘政治、治理格局和中国北极权益维护产生深远影响。
（一）加剧北极“再军事化”进程
2013年以来，美国陆军、海军等陆续发布和更新各自军种的北极战略，力推各种举措加强北极地区军事建设和存在。《北极地区国家战略报告》体现出浓厚的军事进攻意味，强调“加强美国在北极地区的军事力量部署、军事设施建设和各种军事训练的运行，显示美国力量在北极的存在”等。同时，《北极地区国家战略报告》“推崇”北约在北极事务中发挥关键性角色。2022年8月25日，北约秘书长斯托尔滕贝格访问北极，这是北约秘书长历史上第一次访问北极。在瑞典、芬兰完成入约程序后，以美国为首的北约同俄罗斯在北极地区的军事博弈更为激烈，双方将围绕增加军力部署、开展威慑演习等开展高烈度的对抗，进一步加剧北极“再军事化”进程。
（二）破坏现有北极国际合作框架
2010年前后北极域内外国家相继颁布本国北极政策或战略文件，突出强调通过国际合作解决和治理北极域内外国家共同面临的区域性和全球性问题，被众多学者称为“北极例外主义进程”。但在俄乌冲突发生后，大国博弈和战略竞争“重回”北极，对现有北极国际合作框架带来严重挑战。拜登政府北极战略指出俄乌冲突使得与俄罗斯在北极地区的合作“几乎不可能实现”。未来，气候变化和环境保护等部分议题依然可能成为七国与俄罗斯重启北极“有限合作”的切入点，但现有的“安全困境”将会极大限制“有限合作”的地缘政治影响。
（三）恶化中国参与北极事务的外部环境
随着中国北极存在感的增强和话语权的提升，美国对中国北极政策的认知逐渐发生偏差。在美国看来，中国作为“非北极国家”，强化在北极事务中的影响力和话语权，意图不负责任地颠覆北极治理规则等。在美国影响和施压下，北欧国家作为中国参与北极事务的重要支点，其对中国北极政策的态度开始发生转变。未来较长一段时间，美国势必将联合部分国家排斥我国参与北极事务，阻滞和干涉我国北极外交进程，进一步恶化我国参与北极事务的外部环境。
三、拜登政府北极战略的实施前景及中国因应之策
（一）拜登政府北极战略的实施前景
《北极地区国家战略报告》聚焦四大支柱议题，打破了内政与外交的界限，其实施前景难以用单一的维度进行评估，在不同的支柱议题领域可能存在不同的激励和掣肘变量。
在国际层面，美国推动北约在北极安全事务中发挥关键性角色，有助于协调北极国家盟友参与对俄、对华的战略竞争。但美国与北极盟友在北极国家利益的界定与认知依然存在较大区别。譬如北欧国家虽然对俄罗斯针对乌克兰的特别军事行动和北极军备建设存在较强恐惧，但囿于“小国”角色，依然期望通过多边机制框定中美俄等大国的北极行动。从这个意义上讲，美国在传统安全领域的北极盟友伙伴关系建设，很难被成功复制到气候变化、国际合作等领域。在国内层面，第一，新版北极战略文件强调采取“全政府”方式合力应对，但如何协调不同的联邦政府主体和如何满足不同层次政府机构、不同种类参与主体的利益需求，也存在较大不确定性。第二，新版北极战略文件并未详细列举具体的战略举措和联邦资金等资源投入。在推进过程中，美国国会和政府在未来十年能提供多少资源也存在较大的不确定性。第三，2022年11月举行的美国国会中期选举，形成国会和政府的“分立”状态，这势必对拜登政府北极战略的实施带来重要影响。
（二）关于中国因应之策的思考
在北极地缘政治态势发生重大变迁和美国对华北极立场发生根本性变化的背景下，如何维护和拓展中国北极国家利益是我国外交和极地事务工作部门的紧迫问题。
1.夯实参与北极事务的科学基础
美俄等北极国家占据北冰洋国家的地缘优势和身份优势，拥有在北冰洋公海区域活动的悠久历史，对中国等北极域外国家未来利用北冰洋公海带来严峻挑战。我国需要直面美俄等国在北极公海强化存在的系列挑战，加强对北极公海区域的科学考察，争取参与相关国际联合科研项目，这样我国既可以为北极环境保护和应对北湖气候变化提供国际公共产品，又可以增强对该“公域”空间的认知和利用能力。
2.增强维护北极权益的能力存在
利用军用和民用卫星导航系统加强对北极地区的态势感知和监测是美俄等传统北极国家的重要手段。在美俄强化对北极全域卫星监测背景下，我国应利用不断发展的北斗系统，实现对北极区域的全天候监测，既可以开展气象观察等自然科学领域的研究，又可以为维护我国科考船只、商业船只的航行安全提供重要依托，维护总体国家安全利益。
3.探索开展北极双边外交的新思路
我国需要积极探索开展北极双边外交的新思路，力争缓解美国对华北极行动的围堵和遏制。其一，在中美战略竞争态势下，我国可以积极推动把中美全球层次的气候治理合作切入到北极区域，为中美北极关系留下合作空间。其二，我国可以通过深化双边交流、科技外交等途径力争维护中国－北欧北极合作关系的平稳发展。其三，在欧美对俄制裁背景下，俄罗斯将更为倚重中方政治经济等方面的支持。我国在加强参与俄罗斯北极油气资源开发、北方海航道开发之际，可以推动拓展中俄北极合作的议题领域。
4.强化中国北极政策的有效传播
近年来，中国参与北极事务遭遇了较严重的国际负面舆情压力，对我国参与北极事务造成了严重舆论干扰。在我国主流媒体发声容易受到国际猜疑的背景下，我国极地事务部门可以协调国内智库和学者等参加北极圈论坛等固定性北极事务论坛，同时与欧美国家相关极地研究智库开展学术对话与交流，增强对方对华北极政策的正面认知。