李任远
广东省社会科学院国际问题研究所副研究员
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第6期
本文在原文的基础上有所删减
大陆国家洋中群岛的整体性基线是国际法中的重要问题。所谓整体性基线，即用基线将整个群岛或者群岛中的若干部分围成一个或多个整体，而非将群岛中的地物作为单一地物逐一划定基线。越来越多的大陆国家声称依据《公约》第7条主张洋中群岛的基线。但不是所有的群岛都符合该条规定的条件，可以依据该条主张整体性的基线，现实中越来越多的大陆国家不顾其洋中群岛的实际情况与该条所规定的条件之间的差异，声称依据该条对多个洋中群岛主张整体性的基线。2017年以来，部分国家试图否定大陆国家依据《公约》之外的国际法规则划设整体性基线的权利，声称《公约》第7条是大陆国家对群岛（包括沿岸群岛与洋中群岛）划定整体性基线的唯一依据。尤其是所谓的“南海仲裁案”以来，法国、英国等国陆续声称其主张洋中群岛整体性基线的依据为《公约》第7条；美国国务院在2022年发布的《海洋界限第150 号报告———中华人民共和国在南海的海洋主张》也声称《公约》第7条为主张直线基线的唯一依据。越来越多的国家主张引起该条在大陆国家洋中群岛的过度适用问题，该问题也成为《公约》第7条适用中的新问题。
一、问题的产生
由于《公约》中未直接规定大陆国家洋中群岛基线问题，部分国家在《公约》中寻找相关的条款，作为主张大陆国家洋中群岛整体性基线的替代性方案。《公约》第7条则通常被《公约》成员国作为主张洋中群岛整体性基线的代替性依据，引起该条的过度适用问题。
以《公约》第7条作为划定大陆国家洋中群岛基线的替代性依据的国家主张通常包括以下几种类型：
其一，部分大陆国家早已对其洋中群岛划定基线，但在划定基线之时未言明其主张的法律依据，而在近年来宣称《公约》是主张基线的唯一依据，法国与英国是该类国家的典型。
其二，部分大陆国家以《公约》第7条或者1958年《领海及毗连区公约》第4条为依据对其洋中群岛划定整体性基线。澳大利亚与丹麦的主张属于此类。
其三，部分大陆国家对其洋中群岛主张整体性基线，未明示其主张的依据，但依据其向联合国秘书处交存了与基线相关的地理坐标的行为，推定其主张洋中群岛基线的依据为《公约》第7条。印度的群岛整体性基线主张属于这一类型。
其四，部分大陆国家将其洋中群岛作为整体划定基线，且认为其依据《公约》主张直线基线，但未明确指出依据《公约》中的哪些条款划定基线，但又通过国内法对《公约》第7条作了一定变通规定。巴西的主张属于此类。
二、《公约》第7条适用于大陆国家洋中群岛的基本条件
紧接海岸存在一系列岛屿是适用《公约》第7条划定直线基线的基本条件。紧接海岸有一系列岛屿这一条件包括三个方面的内容：
其一，岛屿的类型。国际法院在2022年加勒比海主权权利和海洋空间受侵犯的指控案中认为，依据《公约》第7条“紧接海岸有一系列岛屿”划定直线基线时，基点必须定在《公约》第121条所指的岛屿，不能为低潮高地。
其二，对岛屿的数量要求。在2022年加勒比海主权权利和海洋空间受侵犯的指控案中，国际法院认为 “一系列岛屿”意味着岛屿数量与相关海岸长度相对，岛屿的数量不宜过少。
其三，岛屿间的距离问题。在实践中，国际法院还认为，“一系列岛屿”必须是一群或一串岛屿，展现出某种一致性与连续性，成为一个互相联系的系统。在某些情况下，覆盖一部分海岸的一系列岛屿可能对大部分海岸具有遮盖效应。
事实上，部分国家声称依据《公约》第7条对洋中群岛提出的基线主张并未满足上述要求。澳大利亚霍特曼·阿布罗霍斯群岛、法国瓜德罗普群岛、英国特克斯与凯科斯群岛分布并不满足《公约》第7条所规定的“紧接海岸有一系列岛屿”这一划定直线基线的基本要求。
三、适用《公约》第7条划定直线基线的限制
除了“紧接海岸有一系列岛屿”这一基本条件以外，《公约》第7条还对直线基线的划定设定了若干限制。
第一，直线基线不应在任何明显的程度上偏离海岸的一般方向。国际法院在该案的判决中同时指出，认为“一系列岛屿”必须充分靠近大陆，以使其可以作为海岸的外缘或边缘。这些岛屿必须是海岸结构不可分割的一部分。
考察目前的国家主张，部分国家依据《公约》第7条所主张的整体性群岛基线，如法国克尔盖兰群岛的基线、英国特克斯和凯科斯群岛的基线、法国的瓜德罗普群岛基线、印度的拉德沙克韦普群岛基线等，实际上未能满足该条的这一要求。
第二，基线内的海域必须充分接近陆地领土，使其受内水制度的支配。国际法院在1951年的英挪渔业案中认为，真正的问题是基线的选择是否使基线内的水域充分靠近陆地，以使基线内的水域受内水制度的支配。目前部分国家依据《公约》第7条提出的主张并未满足该条的要求。
四、《公约》第7条适用于大陆国家洋中群岛直线基线划定的局限性
从国家立场考察，近年来越来越多的大陆国家声称《公约》第7条是其主张洋中群岛整体性基线的依据。其问题主要集中在以下三个方面。其一，部分群岛中的岛屿分散分布，难以满足“紧接海岸有一系列岛屿”这一条件。其二，部分国家的洋中群岛分散分布，实际上无“海岸的一般方向”。其三，部分洋中群岛分散分布，所划的整体性群岛基线内水域面积较大，难以使水域充分靠近领土，受内水制度的支配。
从理论与实践考察，群岛基线的划定受岛礁分布、海岸线方向、水陆距离等因素的影响，是一个受地理因素直接影响的法律问题。《公约》第7条来源于大陆沿岸群岛基线划定的个案实践，但大陆的沿岸群岛与洋中群岛的地理情况存在明显差异，数量较多的洋中群岛地物呈分散分布，这就决定将该条全局性适用于洋中群岛基线划定具有较大的局限性。近年来越来越多的大陆国家所谓的依据《公约》第7条提出的洋中群岛基线主张明显超过该条的适用范围，大陆国家过度地依赖《公约》第7条主张洋中群岛的整体性基线，使该条被滥用从而条承受着“不可承受之重”。而考察目前的国际司法实践，通过嗣后的实践对《公约》第7条进行扩大化解释，面临法理上的限制。
然而，目前多个国家对《公约》第7条进行扩大化适用的现象已经出现，这一方面固然是由于《公约》缔约过程中大陆国家洋中群岛的海洋权利成为一个悬而未决的问题，目前国际法中缺乏直接适用于大陆国家洋中群岛的成文法规则，以《公约》第7条作为替代性的依据成为部分大陆国家主张洋中群岛基线的替代性方案。另一方面则更是因为部分国家为了非法反对中国在南海依据《公约》以外一般国际法的规则和原则对南海四群岛的整体性权利主张，而强行声称本国划定洋中群岛整体性基线的依据为《公约》第7条。
五、结论
由于《公约》中无关于大陆国家洋中群岛基线的明文规定，在缔约过程中该事项未予讨论，最终成为《公约》序言所称的“未予规定事项”。在这种情况下，《公约》第7条被部分大陆国家作为主张群岛基线的替代性依据。《公约》第7条只能部分适用于大陆国家洋中群岛基线的划定，其适用受到一系列条件的限制。由于地理情况的差异，《公约》第7条并不能涵盖群岛的所有情况，可见《公约》关于基线的规定并不完善。既然大陆国家洋中群岛的基线问题属于《公约》未予规定事项，对于该问题，应该按照《公约》序言第8段的规定，继续以《公约》之外一般国际法的规则和原则为准据，而非只以《公约》中的规则为唯一依据。