李俊蓉
武汉大学环境法研究所硕士研究生
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第6期
本文在原文的基础上有所删减
《陆地国界法》是我国第一部统筹规定边界管理的法律，该法涉及边境环境保护的相关法律规定，体现了重视边境地区环境保护的导向、也标志着边境环境法治建设将迎来新机遇。当前，边境环境法治建设应充分结合边境地区的安全与发展需求进行设计，总体国家安全观作为国家安全治理的重要指导思想，应在指引边境环境法治建设的过程中发挥重要作用。
以总体国家安全观指引边境环境法治建设，一方面要硬化法制约束，在保障边境地区传统安全的同时保障环境安全、生态安全等非传统安全；另一方面要加强治理体系的优化设计，综合运用多种手段加快推进边境环境治理体系现代化，以国内国际法治双线并举的方式，实现涵盖“界-区-空间”的有序渐进的边境环境法治建设目标。未来，还应立足于边境地区环境保护的实践经验，探索国内与国际环境法治的新发展、新动力。
一、“总体国家安全观”视角下的边境环境法治建设
在“后疫情时代”，边境环境法治建设存在现实障碍。新冠疫情暴发后，边境管控措施使边界作为国与国之间“分隔线”的意义更被强调，边境地区间环境保护的合作受到挑战。同时，新冠疫情加剧了各国间发展的不平等性，各国在环境保护方面的科研水平与资金投入水平愈发参差不齐，也将限制跨境环境保护合作的顺利开展。
总体国家安全观的引入，可为梳理边境环境法治建设的重点、明确边境环境法治的内容提供指引。首先，总体国家安全观并重传统安全与非传统安全，使偏重保障传统安全的边境地区将目光逐步转向生态安全、环境安全等非传统安全；其次，总体国家安全观充分立足于人类命运共同体的背景、统筹自身安全和共同安全，能够指引我国在防控疫情的同时维护当前跨境环境保护合作的成果，助力边境地区在“后疫情时代”实现更绿色、智能的疫后重建。
因此，在总体国家安全观的指引下，边境环境法治应在安全与发展两大主题双线并行的战略背景下呈现出以安全为基础、以发展为重点的具体导向。而边境环境法治建设本身的制度设计，则既要以“安全”为中心硬化法制约束、以“良法”筑牢环境安全之基，也要以“发展”为中心优化治理体系、通过“善治”实现长效发展。
二、边境环境法治建设的基础：依托“硬边界”硬化法制约束
我国边境环境法治建设虽有法理基础与法律依据，但缺乏专门针对边境地区环境问题的系统性法律规范，与边境地区的重大战略意义以及推动生态文明建设在边境地区有效开展的实际需求不相匹配、还将影响边境地区环境治理的切实推进。因此，如欲切实推进边境环境法治建设，必须加强针对边境环境问题系统性立法。
边境地区环境问题的系统性立法，首先应以《陆地国界法》中关于边境环境保护的框架性、总括性规定为基础，有序地就边境地区环境安全、跨境污染防治、合作共享跨境生态资源等问题进行全面规定。其次，应充分梳理、整合环境保护领域立法中涉及边境地区环境保护的现有规定，明确系统性立法需涵盖的内容与涉及的责任主体。
在以独立的《边境环境保护法》制定出台为目标的同时，还应结合当前我国环境法治建设的发展现状，在相关的环境保护法律中增添与边境地区环境保护相关的元素，编织起多部门协同合作的法律制度网络。在环境法典编纂的过程当中，可在各分编内适当增加与边境地区环境问题有关的条款；而在单行法当中，可结合边境地区的自然环境条件和发展现状做出细化规定；同时还应注重完善边境环境刑事、民事法律责任的相关立法。
三、边境环境法治的关键：构建“界-区-空间”的治理体系
在国内环境法治建设层面，通过国内立法提供法律上的硬保障之后，还需进一步思考如何构建良好的边境环境治理体系。结合边境地区在地理、政治意义上的特殊性，边境环境法治建设更需依托独立的统筹协调机构开展，依托统筹协调机构明确生态环境部、自然资源部、边境地区各级地方人民政府、沿边沿海各级党委、国家边海防委员会等多个主体的具体责任和工作内容，并明确专管边境环境问题的主管部门。同时，基于边境地区生态保护跨境多层级合作且重视基层法治建设的趋向，还应稳步推进边境环境行政执法改革，有序推进边境地区乡镇机关执法队伍建设、助力我国边境地区人民政府与接壤邻国地区人民政府长效合作。
而在国际环境法治层面，则应以“安全-发展”为脉络构建“界-区-空间”的治理体系。在边境安全保障方面，我国应当依据与边境环境保护相关的国际环境公约履行国际义务，充分运用公约的遵约履约机制、并落实双边边界管理协定中关于边境环境保护的规定。在边境地区共治方面，边境地区政府应当与陆地邻国相应行政区域的地方政府共同完善治理体系，注重发挥边境地区相邻城市群之间的协作效应、容纳多方主体参与边境共建。在边境空间保护与开发层面，自然地理条件与人文地理因素趋同较高的邻国间边境地区之间更应立足于空间资源保护、开发及利用的背景，注重陆、海、空、地多维自然要素的协同增效，加强对区域保护和空间规划工具的使用。
四、边境环境法治的深化：区域实践反哺国内外环境法治
在正视现存立法缺陷、执法现状的同时，要立足于区域的法治建设实践经验，对国内外环境法治的未来发展进行更为合理的编排布局，继续深化边境环境法治的发展。
在探索国内环境法治新发展的过程中，可结合法律立改废释篆的实际需要、探究是否需要重视边境地区的独特地位。待边境地区法治建设发展趋于成熟后，或可参考《立法法》中涉及民族自治地方人民代表大会及经济特区所在地的省、市人民代表大会地方立法权限的有关规定，在一定程度上允许边境地区省级人民代表大会及其常务委员会根据全国人大的授权制定在“边境地区范围”内实施的涉及边境环境安全等重要事项的法规。
当前，国际环境法的立法模式逐渐从“自上而下”向“上下融通”而演进，“上下融通”的模式使次区域的协作发展在构建国际环境法治的过程中起着更为重要的作用。从全球范畴来看，区位接近的国家、地区之间根据区域特色形成相应的环境保护组织；从国家范畴来看，边界两侧的边境地区政府在遵循双边协定的基础上根据城市环境治理的实际需要形成合作关系。因此，在挖掘国际环境法治发展的新动力的过程中，则可结合边境地区环境保护的区域实践经验，发挥次区域环境治理在国际环境法治当中起到的重要作用。
五、结论
在总体国家安全观视角下，边境环境法治的建设不仅要推动国内环境法治建设与治理体系与治理能力现代化，更要求我国将自身环境法治建设置身于人类命运共同体的大环境中。在保障环境安全的视角下，双边、多边合作的前提是强化国内法制约束，打造具有中国特色的“安全－发展－共建”边境环境法治脉络，以环境安全之基促环境保护合作。而在实现边境环境保护合作发展的视角下，则需要在国内、国际法治框架下通过多种手段与途径深化边境环境治理体系变革。以总体国家安全观指引边境环境法治建设，既有利于国内法充分衔接国际环境法发展最新趋势、也有助于以区域实践反哺国内国际环境法治革新。