本文作者
严祥海
中央民族大学博士生
西藏民族大学南亚研究所讲师
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第1期
本文在原文的基础上有所删减
中国的陆上邻国共有14个，其中仅剩2个国家的陆地边界没有划定，即印度和不丹。然而，不丹又是目前唯一个没有与中国建交和划定边界的国家。中国与不丹有着550公里的边境线，两国之间一直存在着一条习惯边境线，两国边境地区一直保持着相对稳定，但双方从未正式划定边界。
一、中不边界谈判历程
自1984年以来，中不边界谈判迄今历时37年，先后共举行了24轮会谈和10次专家组会议。中不边界谈判先后经历了5个阶段，即建立互信和确立四项基本指导原则（第1-5轮）、不丹对争议区的声索与中方提出的“一揽子方案”（第6-12轮）、跌宕起伏和裹足不前的中不边界谈判（第13-18轮）、边界谈判与务实合作并举（第19-23轮）、变局与新局（第24轮）。尽管这五个阶段有起有伏，但总体上呈现出螺旋式发展态势。
（一）第1-5轮边界谈判，此阶段旨在双方建立互信，确立中不边界谈判的基本指导原则。1988年，第5轮边界会谈签署的《联合公报》所达成的“四项指导原则”为1998年两国签署的《关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》奠定了坚实的基础。
（二）第6-12轮谈判，不丹对争议区的主权声索与中方的“一揽子方案”。中方针对不方的一系列主张，提出了“一揽子方案”，但并没有得到不方的积极响应。经过中不双方共同努力，在1998年12月8日，中不双方签署了《关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》。此《协定》较第5轮签署的“四项指导原则”，更加强调“互谅互让”原则。
（三）第13-18轮谈判，中不边界谈判可谓是跌宕起伏和裹足不前的边界谈判。此时期正值不丹南部反政府武装猖獗，不丹需要稳定的周边环境和良好的国际环境。在这五轮谈判中，尽管不方在解决边界问题上表现得裹足不前，但对不丹方面对“加强两国关系”表现得十分积极，以便专心致志剿灭南部反政府武装。
（四）第19-23轮谈判，此阶段表现出边界谈判与务实合作并举的特点。尽管印度方面忌惮中不两国发展友好双边关系，但此期间中不双边贸易发展势头良好，民间交流日渐频繁，中不边界谈判和双边关系也有了新的发展。
（五）第24轮边界谈判在变局与新局中徘徊。2017年“洞朗事件”的爆发是中印关系的转折点，也迟滞了中不边界谈判进程，出现新的变局。2017年，中不边界谈判戛然而止，也一再迁延。在中不双方的共同努力下，2021年4月，双方重启了第24轮边界谈判和第10次专家组会议。2021年4月6至9日，第24轮中不边界谈判第10次专家组会议在中国云南昆明举行。此次会谈，双方一致同意以1988年两国签署的《联合公报》所确立的“四项指导原则”和1998年两国签定的《关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》为基础，确立解决边界问题的“三步走”路线图。2021年10月14日，中不双方通过视频联线的方式在北京和廷布签署了《关于加快中不边界谈判“三步走”路线图的谅解备忘录》。所谓“三步走”的框架，即先确立边界划界的基本政治原则，再具体解决边界争议问题，最后签署协议并在实地勘界。此次《备忘录》的签订是两国多年共同努力的重要成果，这将有力地推动两国划界谈判和双边关系。
二、中不边界谈判的启示
（一）殖民遗产与现实交织
自1648年《威斯特伐利亚条约》签订以来，国家的边界以条约形式得以确立。中不边界问题属于殖民遗产与现实交织在一起的矛盾体。尽管中不边界大致遵循着传统的“自然边界”、“习惯边界”，但并没有正式以条约形式清晰确立现代民族国家边界。19世纪以后，英国势力向喜马拉雅山南麓纵深扩张，这改变了不丹与中国的传统政治关系，也对当今中不边界造成重大影响。二战结束后，印度独立建国，印度继承了英国在喜马拉雅山国的殖民遗产，影响不丹的内政和外交。
新中国成立后，在解决历史遗留的边界问题上，中国政府始终坚持“和平共处五项原则”，秉持原则的坚定性和策略的灵活性，始终尊重历史和现实情况，借鉴国际惯例，针对具体国情，照顾两国人民的民族感情，和平协商解决边界问题。尽管中国政府本着尊重不丹的主权独立和国家领土完整立场，始终按照“友好协商”、“互利互让”、“互谅互让”原则解决中不边界问题，但不丹对“互利互让”、“互谅互让”等政策有着不同理解和利益关切。与此同时，印度为了追求自身的地缘政治利益，始终扮演着不在谈判桌前的“第三方力量”，从中搅局、干涉中不边界谈判。
（二）地缘政治的敏感性和中、印、不的“三角互动”关系
依照麦金德的“陆权论”和斯皮克曼的“边缘地带理论”，喜马拉雅边界具有重要的地缘政治价值和高度的敏感性。印度继承了英国的喜马拉雅边界政策，始终追求绝对的地缘政治安全。因此，印度对中国充满了不信任和地缘政治安全方面的考量。尼赫鲁认为，“小的民族国家注定要灭亡的，它可以作为文化上的自治区苟延残喘，但不能成为独立的政治单位”。1974年，印度悍然出兵吞并了锡金，给喜马拉雅各山国带来了巨大的震动。面对印度的野心和霸权，不丹上下可谓小心翼翼，如履薄冰，以规避锡金为印度所吞并的命运。不言而喻，不丹的地理位置赋予了中不边界问题和双边关系具有高度的地缘政治敏感性。
不丹作为喜马拉雅山南麓的一个内陆小国，夹在中印两个大国之间，特殊的战略价值和高度地缘政治敏感性，造就了其在中不边界谈判中游走于中印之间。有鉴于此，中印关系、印不关系与中不边界谈判呈现出“三角互动”关系。换言之，印不关系的“松绑”或“收拢”直接决定了中不边界谈判氛围和空间。
中印关系则是直接影响了不丹在中不边界谈判的态度和政策取向。当中印关系缓和友好时，不丹对边界谈判的态度就较为积极，也容易取得成果；当中印关系紧张时，中不边界谈判就会受阻，不丹会紧紧地与印度绑在一起，但也不会直接激怒中国，会以推脱躲闪之法敷衍应对；当中印关系处于斗而不破的均势状态时，不丹在边界谈判中一般会“左右逢源”，选择务实合作的政策取向。
（三）不丹国内政局对中不边界解决构成的潜在挑战
根据《不丹王国宪法》（The Constitution of the Kingdom of Bhutan）规定，边界变更或划定属于主权事项，不丹主权属于全体不丹人民。依照《宪法》规定的程序，任何边界变动都必须得到不少于四分之三的议会议员同意。这也就是说中不边界划定若要得到实现，法定程序上必须得到不少于四分之三的议员同意方可；若在特殊的情况下，甚至需要全民公投。不言而喻，这些条款对于中不边界的解决存在着潜在的障碍。
自2007年以来，不丹实行了多党议会民主制度。在多党制的情况下，执政党与反对党就某一议题要达成共识，可能存在诸多障碍。因此，在中不边界尚未解决的情况下，不丹国内政局可能会对中不边界谈判和解决可能构成潜在的挑战。
（四）美国的“印太战略”对中不边界解决可能构成的潜在挑战
2017年，特朗普执政时期，美国提出“印太战略”，这一战略也影响到了不丹，进而波及中不边界问题。2018年9月27日，不丹临时政府首席顾问、首席大法官策林·旺楚克（Tshering Wangchuk）前往纽约出席联合国大会，会见了美国总统特朗普。他向美方表达了不丹的关切，希冀美国和联合国等继续在促进世界和平、区域安全与稳定方面发挥关键性作用。
2019年8月11至14日，时任美国副国务卿沙利文（John Joseph Sullivan）率团访问不丹，会见了国王、首相等不丹高级政要。访问期间，沙利文在接受不丹官媒采访时表示，美国国务院愿为不丹教育项目提供“一揽子”资金，以改善不丹的教育状况，虽然美国与不丹没有外交关系，但是美国通过驻新德里大使馆与不丹一直保持着密切的关系；美国承诺捍卫不丹作为一个民主国家的地位，支持不丹的独立主权。对不丹而言，若与美国发展友好关系，将大大改善不丹的安全环境，也可以抵消过度依赖印度的负面影响。尽管不丹作为一个小国，政治影响力有限，但美国等域外国家也会极力拉拢，以实施“遏华”的战略。这些都对中不边界谈判乃至解决构成潜在的挑战。