本文作者
李学昌
上海交通大学人文学院历史系硕士研究生
杨婵
上海交通大学人文学院历史系副教授
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第6期
本文在原文的基础上有所删减
新中国建立前，土司和地主作为政治权威主导了我国西南边疆区域的社会发展，使得这一区域的社会经济发展缓慢，治安问题凸显，边界冲突不断。新中国成立后，通过肃清匪患、团结少数民族上层以及土地改革等方式，稳定了西南边疆民族地区的安全形势，促进了社会经济发展。云南红河州江外地区成为这方面的典型案例。
一、红河江外边疆民族地区简况
红河哈尼族彝族自治州位于云南省南部，其南部的绿春、金平、河口三县与越南接壤，国境线长达848公里。奔流的红河穿过红河州境，划分出境内两大主要地理区域——江北和江外。江北地理气候条件较为优越，人口较多。江外则气候炎热，山地众多，在历史上以“瘴疠之地”见称，人口较少，大部分居民是哈尼族、彝族、傣族、苗族等少数民族，汉族较少。
历史上，我国西南边疆民族地区少数民族众多，社会发展相对缓慢，主要表现为：1.治安较差，社会秩序不稳定，土司内斗及匪患频发，破坏了正常的生产活动；2.土司与流官的剥削统治，挫伤了广大群众的生产积极性，其政治诉求也无法得到满足，严重影响了当地的社会经济发展；3.列强侵扰，边患不断。
二、新中国对红河江外地区的接管
1949年12月，卢汉起义，云南得以和平解放，江外地区也陆续在1950年1月之前得到解放。新中国接管江外地区之后，通过剿匪、团结少数民族上层等措施稳定了江外地区的社会秩序。
1.剿匪平叛、安定边境。解放初期，逃窜到边境地区的反动势力煽动土匪、蛊惑民众，杀害征粮队员，发动武装暴动，企图颠覆新生的人民政权。1950年5月，中国人民解放军第十三军召开剿匪会议，对剿匪行动进行部署，确定了“军事进剿、政治瓦解、发动群众”的剿匪政策。经过多次大的合围，匪患逐渐平息。1951年4月，中越在边境联合剿匪，剿灭中越混合土匪560人。1952年7月1日，蒙自边防军分区在全区576个乡镇组建乡联防队、民兵联防组，有力地配合了部队剿匪斗争。通过武装剿匪和组织民兵联防，江外地区的社会秩序得以安定，边防也得以巩固，边境地区的社会安全得到保障。
2.加强边界事务管理。民国及其以前，云南边界事务管理较为混乱。新中国建立后，开始开展常态化、系统化地管理边界事务。1955年3月21日，云南省政府颁发《云南省中越边境居民出入国境管理暂行办法》，规范边民出入境事务。在中越两国边界各开设了9个小额贸易口岸，并设有边防检查站和小额贸易联合办事处等管理机构，规范边民之间的小额贸易往来。同时，为了加强边防，云南军区成立边防局，将边防分区由3个增加到6个，边防部队增加到16个团、3个独立营以及13个检查站，将这些部队都推进到边防一线，由此改变了云南省长期“有边无防”的情况。
3.团结、改造少数民族上层。边疆民族地区，社会情况复杂，民族隔阂较深。土司在民族群众中具备一定的号召力，而且土司头人的文化程度相对较高，若能吸收土司头人参加工作，有利于民族地区工作的开展。1951年，中央民族访问团到访红河边疆民族地区。蒙自地委先后组织民族访问团到边境各县访问，宣传云南省军区颁发的《十项公告》，反复讲解外逃人员只要回归一律既往不咎的政策，争取少数民族上层人士，这一政策使得统战工作取得重大成果。同时，云南省还分期分批组织了少数民族上层人士外出参观或到民族学院学习，提高他们对新生人民政权的认同。
三、新中国对红河江外地区的建设
稳固政权之后，新中国政府通过土地改革和互助合作等措施，废除了落后的土地制度，推动了江外地区经济的发展。同时，开始大规模发展、培养少数民族党员、干部，提高少数民族群众的政治、阶级意识，拓宽群众的政治参与渠道。
1.土地改革。1956 年初，红河哈尼族自治区召开第一届各族各界人民代表会第四次会议，商讨土地改革事宜。会议通过了《红河哈尼族自治区采取和平协商土地改革条例》，《条例》共计24条，对改革的方针、政策和方法步骤等都作了明确规定。经过土地改革，金平、元阳、红河、六村办事处、河口县征收征购土地农产等若干，并将其分配给缺地少地的农民，从根本上改变了土地占有情况。和平协商土地改革完成后，传统的剥削制度彻底被废除，各族贫苦农民获得了土地和其他一部分生产资料，其生产积极性得以提高。
2.互助合作。土地改革不仅废除了封建土地所有制，而且为互助合作运动的开展准备了良好条件。土改后期，各种不同类型的互助组开始建立起来。1956 年底，在完成了土地改革之后，江外地区试办互助组3500个，1957年发展到4100个。在互助组中，农业生产普遍获得增产。互助合作是新中国对江外地区的民众进行社会主义改造，引导人民走上社会主义道路的重要举措。江外地区，农民的经济基础较为薄弱，个体小农经济较为脆弱，不利于生产活动的进行。互助合作的推行，解决了土改后广大民众发展生产的难题，有力地推动了江外地区的社会经济的发展。
3.提高少数民族群众的政治自主性。历史上，中央王朝对红河江外地区的管理方式是“羁縻”，即由土司等头人治理当地民族，土司在其辖境内世袭统治，在名义上臣服于中央王朝即可。直到民国时期，江外地区土司的统治仍然根深蒂固。新中国建立后，在江外地区实行民族区域自治制度，于1953年成立了红河哈尼族自治区，实行民主集中制和人民代表大会制度，乡镇一级的人大代表由选民直接选举产生。与“羁縻而治”不同，在民族区域自治制度下，广大的基层民众获得了参与政治的渠道，真正做到自己管理自己。同时，中共注重培养少数民族党员和干部，少数民族干部的培养和使用，是民族平等的体现，也是少数民族参与国家事务和自己管理自己的体现，同时反映出少数民族的政治自主性也在不断的提高。
四、结语
通过红河江外地区这一案例，我们可以发现，新中国对西南边疆民族地区的政策，呈现出不同于以往政权的三大特点：
1.直接深入地方基层，不扶植代理人。中共在注重统战工作、团结少数民族族上层人士的同时，还大力培养少数民族干部，并通过和平协商土地改革废除了土司制度，在民族聚居区实行民族区域自治制度，在民族杂居区则建立民主联合政府；以区、乡为单位，建设基层行政组织，在乡、镇一级推行直接选举，按照各族人口比例分配选举名额，将内地的行政体系推行到边疆民族地区，使国家权力直接深入到基层。
2.充分尊重少数民族中上层人士及群众的意愿，坚持民族团结，帮助各族人民发展政治、经济、文化、教育等各项事业。团结少数民族上层是新中国在江外地区进行统战工作的重要组成部分。中共选择与少数民族上层人士协商合作，和平改造土司、头人等上层分子，使其成为在边疆民族地区建设社会主义的人才。同时，面对边疆民族群众对土地改革的迫切需求，中共通过和平协商的方式在江外地区实施了土地改革。
3.采取因地制宜、稳步推进的治理理念。解放后，蒙自地委根据云南省委的有关决定以及红河地区的社会发展情况，将红河州的土地改革分成三种不同类型来进行。
在边境安全上，红河江外也是西南边疆民族地区的一个缩影，边境安全影响边疆民族地区发展的同时，反过来也受到边疆民族地区发展的影响。新中国建立前，西南边疆地区社会较为动荡，边民为了生存，经常进行互迁、过耕、小规模互市等活动，双方边民间的纷争冲突时有发生。新中国建立后，在西南边疆地区建立了许多国营农场，因地制宜，种植橡胶等适合当地气候环境的经济作物，吸引了大批少数民族群众进入农场工作。以此为代表的一系列举措，为西南边疆民族地区的发展提供了有力保障，同时也改善了边民戍边的物质条件。此外，西南边疆少数民族地区人民政治自主性的提高以及经济生产的发展，使得边疆地区的少数民族的国家认同感大大加深，提高了其戍边的积极性和主动性。