本文作者
周卫国
全国人民代表大会常委会外事委员会法案室原副巡视员
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第6期
本文在原文的基础上有所删减
《中华人民共和国陆地国界法》（以下简称《陆地国界法》）自2022年1月1日起施行。
一、我国出台《陆地国界法》的
背景和过程
（一）陆地国界立法的四起四落
1979年全国人大五届二次会议上有代表提出关于国家边境立法的议案，1981年公安部受理五届全国人大交付的代表议案，单独制定“中华人民共和国国境法”。因诸多局限，1988年起草工作停止。
1987年，原总参谋部牵头会同公安部和外交部起草了应急的“陆地国界和边境管理条例”。1988年5月，条例草案送审，因意见不统一等原因，条例制定工作停止。
1991年国家边防委员会作为中央军委和国务院的议事机构成立后，责成当时的国务院法制局牵头会同相关部门重新修改上述条例草案。由于理顺边防体制的条件和时机还不成熟，“陆地边境管理条例”的制定工作被迫暂停。
1999年九届全国人大第二次会议交付全国人大常委会外事委员会审议制定“中华人民共和国边境管理法”的议案。由于权力交叉的边防体制等原因，该立法工作再次被“搁置”。
（二）影响我国推进陆地国界立法的重要因素
1．宪法缺乏关于国土的明文规定
中华人民共和国的四部宪法除规定“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”外，总纲里均没有关于领土的专条规定。 “七八宪法”和“八二宪法”在序言中增加了“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”的表述。1992年颁布的《中华人民共和国领海及毗连区法》规定了我国对部分岛礁的主权。
2．严峻的周边地缘环境
20世纪60年代初我国先后与缅甸、尼泊尔、蒙古、朝鲜、阿富汗、巴基斯坦划定了陆地边界，并勘定边界线总长度超过1万公里，与最大的边界邻国苏联进行了边界谈判。20世纪60年代中期后中苏严重对立，有关划界工作被搁置，我国在陆地边境不得不实行高度军事化的防控和严格管理。冷战结束后，周边形势缓和，至2005年我国与老挝、哈萨克斯坦、越南、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、俄罗斯彻底解决了划界问题。
3．漫长的立法思路探索
20世纪80年代中期至冷战结束，国家兴边稳疆和经略周边的整体战略尚不明确。因此，全国人大常委会外事委员会在牵头立法的初期视野有限，过于侧重边境管理中的具体问题。随着内外形势的发展，反恐稳疆、兴边固边、安邻睦邻富邻等国家战略方针政策的逐渐明晰和完善，全国人大外事委员会经过总结论证，将法律草案的名称由“陆地边境法”改为“陆地国界法”。以“界”为核心立法可以规范涉边的各类制度性问题，涉及领土主权属于宪法相关法。
4．边防体制不顺对国家立法的掣肘
边防防卫和管理中存在两支互不隶属的现役部队。1979年国家抽调部分解放军部队组建了一支人民公安边防武装警察部队。这支原与解放军有一定联系的部队后来演化为一支与解放军没有组织联系、享有邻边乡镇民事治安综合管理权并负责绝大多数边防检查站和海警事务的部属部队。2012年钓鱼岛撞船事件后，为加强海上维权执法，公安边防海警转隶2013年重新组建的国家海洋局指挥调度。在边防体制没有理顺的情况下，陆地国界法很难向前推进。
（三）陆地国界立法的突破
1．陆地国界立法在健全国家安全法治体系的进程中取得突破
从国家安全的政治考量出发，我国提出总体国家安全观并在2014年成立了中央国家安全委员会。2014年9月1日中央国家安全委员会办公室部署《国家安全立法规划（2014—2020年）》任务分工，明确全国人大外事委员会牵头起草陆地国界法。陆地国界法被提上第十三届全国人大常委会的重要立法议程。
2．陆地国界立法在边防体制改革后取得重大进展
将全国出入境边检站按专业化要求一律由现役制改为职业制，邻边公安边防派出所按属地化管理原则退出现役改由县公安局领导，是改革的方向。2016年1月发布《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》，党中央和中央军委对武警部队实行集中统一领导，按照“军是军、警是警、民是民”的原则，彻底解决军、警、民的归属。2018年3月，根据中央《深化党和国家机构改革方案》，公安边防部队全部退出现役。
二、我国制定和实施《陆地国界法》的
意义
（一）适应复杂的地缘政治环境，服务于维权维稳的历史任务
第一，我国有22200多公里陆地边界，与14个陆地邻国接壤，地缘政治环境复杂。陆地国界法对维护陆地国界和边境地区安全的一系列问题做了法律规定，改变了维护领土主权、处理涉边事件无法可依的不利状况。
第二，维护良好的边界秩序、通过陆地国界发展互利共赢的国家关系。陆地国界法对各类涉边活动作出明确奖惩的法律规定，为各边境地区制定下位法及行政执法提供依据。
（二）填补有关领土边界问题的基本法空白
《陆地国界法》属于宪法相关法，该法把我国关于边界问题的方针、政策和有关的边界工作制度法律化，把已签订的边界管理制度协定的相关条款规定纳入国内法，明确我国陆地国界工作的领导体制、协调机制、各有关方面的职责，对陆地国界的划定和勘定、陆地国界及边境的防卫和管理、陆地国界事务的国际合作、法律责任等作出明确规定，为制定具体涉边法律法规和地方立法提供上位法依据。
（三）提高陆地国界治理能力
国防和军队改革彻底解决了两支边防部队并存的情况，国家移民管理体制改革调整基本完成。一个职责清晰、分工明确的陆地国界和边境管理体制初步确立。《陆地国界法》对上述成果予以了法律确认。可以预期，陆地国界法的制定和实施将大大提高我国在陆地国界问题上的治理能力和水平。
（四）助力固边兴边，实现边疆地区长治久安
治疆稳边关系国土安全，不仅需要维稳的手段，更需要长治久安之道，如边界工作经费的保障、促进富民兴边的政策、增进民族和国家认同的教育，这些需要用法律固定下来。《陆地国界法》对上述问题做了非常明确的规定。通过立法促进富民兴边对增进边境民族地区繁荣、实现共同发展、反对民族分裂具有深远意义。
（五）服务于推进“一带一路”和海洋强国战略
《陆地国界法》促进兴边固边、边疆治理体系和陆地国界管理体系的完善、陆地国界事务的国际合作，将助力西部疆域的长治久安和与陆地邻国的互利共赢，有利于推进“一带一路”，为我国走向海洋、成为海洋强国提供有利条件。
三、我国《陆地国界法》的主要内容
（一）《陆地国界法》的体例
一般而言，我国周边国家的国界法是根据“守土”的主旨进行立法，包括总则、职责、国界的确定（和变更）、国界防卫、边境管理、经费保障、公民和法人的义务、罚则、附则（越南增加了“边境建设”部分）等内容。我国《陆地国界法》的内容在定边、防边、管边三方面与他国有共性，但在用边方面则有独特之处，非常重视通过陆地国界促进我国与陆地邻国睦邻友好。
（二）《陆地国界法》的总体规定
总体规定主要包括总则和附则，其中总则最为重要。《陆地国界法》的总则部分有十五条（第1-15条），主要包括立法目的、基本原则、领导体制和协调机制、职责分工、重要政策、对外的政策和原则等。
（三）陆地国界法的具体规定
这部分是对定边、防边、管边和用边的具体规定，总体上分为行为规范和法律责任两部分。第一，陆地国界的划定和勘定，是对我国“定边”制度问题的规定。第二，陆地国界及边境的防卫，是对我国“防边”制度问题的规定。第三，陆地国界及边境的管理，是对我国“管边”制度问题的规定。第四，陆地国界事务的国际合作，是对我国“用边”制度的规定。最后是法律责任部分。
四、我国《陆地国界立法》
所涉的几个重要问题
（一）我国陆地国界工作的领导体制问题
国界问题和主权密切联系，鲜明体现一个国家外交权、防卫权和行政管辖权的行使，同时还涉及立法权。我国的国界及边境问题，是党中央通过全国人大、国务院和中央军委三个法定权力实体行使相关权利，党的核心领导不仅决定国界和边境问题的重大外交、军事和行政管辖问题，而且我国的武装力量接受党的绝对领导。陆地国界法规定我国陆地国界的领导体制，即 “国家对陆地国界工作实行统一领导”。
（二）我国陆地国界工作的协调机制问题
我国陆地国界工作的协调包括宏观政策协调、应急反应协调（处置边界重大突发事件的协调）、边防管理和实际执法的协调等方面。国务院和中央军委可以统筹协调宏观政策，但为此工作的国家边海防委员会不是法定实体单位，难以入法。因此第九条规定“军地有关部门、单位依托有关统筹协调机构，合力推进强边固防，组织开展边防防卫管控、边防基础设施建设与维护管理等工作，共同维护陆地国界及边境的安全稳定与正常秩序”。
（三）关于国界安全和边境管控问题
《陆地国界法》没有将防边、管边的职责赋予单一的“执法主体”，坚持从我国的武装力量和治安管理体制出发，维护法制的统一，与相关法律的职责规定充分衔接；坚持从我国陆地国界和边境问题多元管理的实际出发，明确了根本领导体制、各方面的职责，规定了统筹协调、合力管边的重大原则，也明确了具体工作的牵头方和协助方。
（四）关于兴边固边问题
我国陆地国界长度和复杂程度世界第一，固边不可能仅依靠军力和警力以及国家投入。固边必须兴边。总纲第十条规定“国家采取有效措施，加强边防建设，支持边境经济社会发展和对外开放，提高边境公共服务和基础建设水平，改善边境生产生活条件，鼓励和支持我国边民在边境生产生活，推进固边兴边富民行动，促进边防建设和边境经济社会协调发展”。
（五）关于我国信守陆地国界条约的问题
陆地国界法第14条规定“中华人民共和国遵守同外国缔结或者共同参加的有关陆地国界事务的条约”。作出我国对陆地国界条约信守的规定，即以国内法的形式肯定已签订的国界条约及相关协定，表明我国对于维护地区和平稳定是真诚和负责任的，有助于消除陆地邻国因中国崛起而产生的疑虑。