党的二十大报告中提出，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，而“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，因此必须坚持完整、准确、全面贯彻新发展理念。在坚持以推动高质量发展为主题全面建设社会主义现代化国家进程中，最艰巨最繁重的任务在农村，而最复杂最薄弱的区域则在边疆。边疆地区是全面建设社会主义现代化国家的最短木桶板，是中国式现代化建设亟需关注的最关键区域。
一、边疆地区推进高质量发展的成就与问题
2012—2021年，我国提出并贯彻新发展理念、推进高质量发展，经济实力实现历史性跃升。在此期间，2015年中共中央、国务院发布新时期对外开放的纲领性文件《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，明确突出内陆沿边地区的开放，确立了沿海、内陆、沿边“三位一体”的开放格局。为了加快沿边开发开放，我国还相继出台了《沿边地区开发开放规划(2012—2020)》《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》等多项重要文件。在国家政策大力支持和地方政府积极努力下，边疆地区也取得全面进步和发展。
（一）边疆地区高质量发展取得的成就
2012—2021年，边疆九省区的国内生产总值从8.4万亿元增长到15.6万亿元，人均GDP从3万元增长到5.7万元；相应的，人均可支配收入也大幅提高，其中人均可支配收入最低的西藏地区从0.86万元提高到2.5万元，人均可支配收入最高的辽宁从2.1万元增加到3.5万元，与全国平均水平相当；对外开放水平不断提升，进出口贸易总额从2655亿美元增长至3656亿美元；科技研发力度不断提高，规上工企R&D经费投入从697亿元上涨到1131亿元。
边疆地区的开发开放平台日益增多，布局和功能也在不断优化。在我国边疆地区目前有138个沿边县市，已形成包括137个沿边口岸、17个边境经济合作区、2个跨境经济合作区、9个重点开发开放试验区和4个自由贸易试验区在内的多层次、全方位的开发开放平台体系。这些开发开放平台在推动沿边地区与内地一体化开发开放、与周边国家跨境经济合作方面发挥着越来越重要的作用。
（二）边疆地区高质量发展存在的问题
和全国平均水平相比，边疆地区发展的步伐仍然相对滞后。2012—2021年，边疆九省区国内生产总值占全国比重有所下降，从15.6%降至13.7%；人均GDP相比全国平均水平从76%下降到70%，除辽宁、内蒙古的人均可支配收入达到或接近3.5万元，其他边疆省份都在3万元以下，大幅低于全国平均水平；对外贸易占比也从7%下降至6%，除广西、云南、内蒙古实现较大幅度增长外，其他边疆省份的对外贸易额均在原地踏步甚至有所倒退；研发投入占比更是从9.7%大幅下滑至6.5%。与沿海和内陆地区相比，边疆地区经济发展水平差距较大，贸易开放潜力有待挖掘，科技创新能力亟待提升，是当前高质量发展的低洼区域。
二、边疆地区高质量发展面临的机遇与挑战
（一）边疆地区高质量发展面临的机遇
边疆地区将成为全方位开放新格局的前沿。“一带一路”建设将形成欧亚大陆经济整合的大趋势，边疆省区将与东北亚、东南亚、中亚等区域经济实现深度融合，沿边地区将从发展的边缘转变为开放的前沿。“一带一路”建设确立了六大经济走廊的框架，而沿边地区处于经济走廊的重要节点。六大经济走廊建设将加快沿边地区与周边国家的互联互通基础设施建设，为发展国际过境货运创造良好条件，并改变国际贸易的流向，有助于沿边地区成为沿“廊”经济增长点。
周边邻国将开放发展方向聚焦我国边境地区。“一带一路”倡议以和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢为核心，顺应了各国要求加快发展的愿望，不断释放合作共赢的红利，逐渐获得周边国家的理解和支持，调动了陆地邻国向我国开放的积极性。周边邻国为搭上“一带一路”建设的快车，逐渐将开放发展的方向转向我国，并提出相应的规划对接，为沿边地区的开发开放创造了良好的周边环境。
沿海内地更加重视加强与沿边地区的联系。随着“一带一路”建设不断深入，边疆省份在“一带一路”中的战略定位日显重要。其中，新疆作为丝绸之路经济带的核心区，云南作为面向南亚东南亚的辐射中心，广西作为“一带一路”有机衔接的重要门户，日益受到国内沿线各省份的重视。特别是随着中欧班列的成功运营和不断扩大，沿海和内地更加积极主动采取对接战略加强与边疆省份尤其是沿边地区的联系。
（二）边疆地区高质量发展面临的挑战
经济基础相对薄弱，生产要素难以集聚。沿边地区地广人稀，边境县市陆地面积占全国的22%，但人口仅占全国的1.7%。人口和城市规模小，缺乏有带动作用的中心城市和大城市，意味着当地经济和市场体量小，难以形成辐射效应和带动效应。同时，沿边地形复杂多样，自然条件恶劣，基础设施投资成本高，目前仍未形成完善的基础设施网络。市场规模狭小，基础设施落后，营商环境也欠佳，导致边疆地区在吸引资金、人才、技术等要素方面的竞争能力较弱，难以形成有效的要素集聚和高质量发展能力。
产业升级较为缓慢，贸易竞争力不强。沿边地区优势产业呈现明显的资源型和劳动型特征，产业限于资源初级开发和简单加工，大多处在全球价值链的低端，生产的产品附加值较低，缺乏核心竞争力。这就使得边疆地区进出口商品结构简单，出口商品集中在劳动密集型、资源密集型商品，工业制成品和高新技术产品的占比较低。另外，边疆地区外贸企业的开放创新意识较弱，在边疆地区贸易形式上边境贸易占比过重。西藏、新疆的边境贸易占比超过50％，广西、内蒙古的边境贸易占比也达到了35％。对边境贸易的过度依赖，制约了边疆地区对外贸易的高质量发展。
体制机制有待健全，政策优势相对下降。一方面，沿边开发开放涉及海关监管、检验检疫、外交外事、边防边检等多部门，迫切需要领导有力、沟通及时、执行高效的体制机制，但现实情况是各部门职能重叠多头管理问题突出，沟通协调机制欠缺，优惠政策落实往往议而不决。另一方面，大部分配套政策片面参照沿海地区的经验做法，与沿边地区自身的开放需求并不匹配，在政策执行上也缺乏稳定性和连续性。在区域贸易协定（RCEP）生效后，沿边开发开放原有政策的优惠性和吸引力相对降低，政策优势难以充分发挥，不足以支撑沿边地区的高质量发展。
周边邻国经济发展较为滞后，政治安全不稳定。我国14个陆上邻国中除俄罗斯以外都是发展中国家，而且与我国接壤地区多为邻国的边远落后地区，经济发展水平都较为滞后，口岸、水电、交通等基础设施更为薄弱。周边邻国对边境地区的开发和带动能力有限，更难以辐射到我国沿边地区。甚至，在周边国家中地区冲突、政局动荡、社会危机等时有发生。此外，由于疑惧、腐败以及缺乏能力和经验，有些周边国家对跨境开发与经济合作的意愿较低，互联互通基础设施建设不积极，即使政府间达成的协议也迟迟不能落实。
综合而言，边疆地区在新时代高质量发展上既有难得的历史机遇，也面临市场、基建、产业、政策、互信“五大缺口”，需抓住机遇采取强有力针对性的措施，为全面建成社会主义现代化强国补缺强基。
三、促进边疆地区高质量发展的政策建议
“一带一路”和周边命运共同体的建设，使边疆地区正从开放的边缘转变为开放新前沿，在构建国内国际双循环的新发展格局中发挥着重要的连接和枢纽作用。为促进边疆地区高质量发展，融入新发展格局，实现中国式现代化，应着力在以下几方面进行调整优化。
（一）加强互联互通，提高便利化软硬件水平
边疆地区应借助“一带一路”尤其是西部陆海新通道建设的契机，加大对互联互通基础设施的建设力度，同时大力改善通关条件和便利化水平等软环境。通过政府投资、引入开发性金融、拉动民间资本等多个渠道筹措资金，加快互联互通基础设施建设，并且加强与邻国交通建设规划、技术标准体系对接，打通跨境物流瓶颈，奠定共同合作基础。
（二）集聚生产要素，夯实产业基础改善产业结构
充分发挥边疆地区“一带一路”排头兵的区位优势，加强对资金、人才、技术等生产要素的吸引力，夯实产业基础、延伸产业链、改善产业结构。一方面，围绕当地优势产业和资源，以边境经济合作区、跨境经济合作区、重点开发开放试验区为基础承接沿海地区产业转移，调动生产要素向沿边地区聚集；另一方面，充分利用“两种资源、两个市场”，构建发达的外向型产业体系，培育和延伸相关产业链条，发展外向型产业集群。
（三）加快数字化创新，提升边疆贸易吸引力和竞争力
数字经济正在加速重构经济发展与治理模式，通过加快数字化转型和创新，促进边疆地区贸易企业效能跃升、产品创新、服务升级，全面提升边疆贸易吸引力和竞争力。打造服务边疆贸易企业的数字化平台，支持开展边疆国际贸易大型展会和推介会；设立边疆外贸专项扶持资金，培育边疆贸易龙头企业，提升利用数字化进行产品创新的能力。
（四）鼓励制度创新，构建高效的政策激励和协调机制
中央部委切实落实简政放权，赋予边疆地方政府更大自主权，鼓励在促进投资贸易方面改革创新和先行先试，形成突破和示范效应。充分发挥边疆自由贸易试验区、沿边重点开发开放试验区的创新平台机遇，通过政策机制创新破解边疆地区高质量发展难题。同时，由边境省区政府牵头，与中央相关部委建立对接协调机制，争取更多符合需求的优惠政策尽快落地实施。
（五）深化友邻沟通，探索建立共商共建共享机制
加强与邻国的政策沟通，建立多层次常态化的协商对话机制，及时化解矛盾妥善处理分歧，分享沿边开发开放的成果，形成互利互惠相互依存的格局，让“命运共同体”共识在周边友邻国家落地生根。具体措施上，应扎实推进中哈、中老跨境经济合作区制度建设和规划落实，积极推动中越、中俄、中蒙、中缅、中尼就跨境经济合作区达成共识形成方案，使跨境经济合作成为推动兴边富民的重要动力，使沿边地区成为新时期深化睦邻合作的前沿阵地。
（作者系武汉大学中国边界与海洋研究院副教授、博士生导师）
原文转载自中国社会科学网http://www.cssn.cn/jjx/jjx_jjxp/202303/t20230310_5602492.shtml