王佳微
国家海洋信息中心助理研究员
刘 雷
北京外国语大学区域与全球治理高等研究院助理研究员
原文刊载于《边界与海洋研究》2023年第3期
本文在原文的基础上有所删减
自2020年起，越南积极参与到多边海洋治理进程中，在联合国、东盟等层面持续发力，传播其政策观点，谋求国际影响力。2022年10月，联合国秘书长古特雷斯在访问越南时表示，愿意支持越南继续主办重大国际海洋活动和会议。古特雷斯此番表态是对越南近年来积极参与多边海洋治理的肯定，而越南近年来积极参与多边海洋治理活动则是其海洋政策的又一重要变化。然而，越南参与多边治理活动仍以主权主张为根本出发点，难以摆脱大国政治的影响，其推动全球海洋治理的成效有限
一、越南参与多边海洋治理的现状
越南参与多边海洋治理主要包括全球、区域、次区域三个层面。全球海洋治理主要是指在联合国框架下开展的全球治理实践，区域海洋治理主要是指越南参与的亚洲海洋治理实践，次区域海洋治理主要是指越南在东南亚开展的海洋治理实践。
在全球海洋治理层面，越南积极推动联合国框架下的全球海洋治理实践。2021年4月，在挪威政府、联合国粮农组织（FAO）、国际海事组织（IMO）牵头下，越南同30多个国家一道发起了“全球垃圾伙伴关系项目”（The GloLitter Partnerships Project）；2021年6月，越南与德国共同发起“《联合国海洋法公约》之友小组”（UNCLOS Group of Friends）；2021年9月，越南、德国、厄瓜多尔、加纳等国共同组织召开“海洋垃圾和塑料污染”部长级非正式磋商会。此外，越南还借助联合国下设机构主办涉海国际会议。2022年5月，由越南资源与环境部、挪威驻越南大使馆、联合国开发计划署（UNDP）联合举办的“海洋经济可持续发展与应对气候变化国际会议”在越南河内举行。在上述活动中，越南选择的议题包括海洋法制、应对气候变化、海洋塑料污染治理等，这些领域是当前全球海洋治理的热门话题，也是最紧迫和缺乏治理成效的议题，有助于凝聚各国共识，形成合力推进治理进程。
在区域治理层面，越南借助亚洲区域多边海洋治理机制实现自身利益。近年来，越南参与的亚洲区域海洋治理活动包括：东亚海协作体会议（COBSEA）、东亚海环境管理伙伴关系会议（PEMSEA）、亚洲地区海岸警备机构高官会（HACGAM）、亚洲反海盗及武装劫船区域合作协定（ReCAAP）会议等。越南在亚洲区域综合实力相对较弱，且参与多边海洋治理活动起步晚。因此，越南在亚洲地区的多边海洋治理活动中往往只是扮演积极参与者的角色，实质上是一种“搭便车”行为，意在借助现有亚洲海洋治理机制应对如打击海盗、海洋塑料垃圾等自身面临却难以自行解决的问题。
在次区域治理层面，越南往往通过议题设置引领发展方向。包括推动将南海问题纳入东盟议题、举办东盟框架下的海洋活动等。越南在东南亚地区的海洋治理活动一方面意在塑造越南在东南亚海洋事务中的“领导地位”；另一方面希望通过积极活动，推动东南亚地区海洋治理形成统一立场。
二、越南参与多边海洋治理的动因
越南积极推进多边海洋治理并非一蹴而就的结果，而是国内治理不断成熟后，在考虑国内发展形势和国际环境后做出的选择。
国内发展方面。一方面，越南形成了越南共产党、国会、政府之间的相互协调及官方与民众共同参与的治理格局。目前已经在国内初步实现了海洋管理从分散到集中的演变，中央能对海洋活动进行统一规划和指导，这有助于越南在海洋治理议题上形成共识，实现中央与地方步调一致，使越南以一个声音参与多边海洋治理。另一方面，越南通过多年努力，依靠扩宽民众参与渠道、引导海外侨民参与海洋事务等方式，在海洋治理议题上实现了政府与公民之间的良好合作。有助于越南党和国家政策的传播推进，避免了国内外反对意见对政策执行可能形成的掣肘。
应对国际环境方面，越南参与多边海洋治理是追求中等强国目标的实践和“竹式外交”理念的运用。自“革新开放”后，越南积极融入国际市场，经济实现快速发展，综合国力明显提升，逐渐向“中等强国”目标迈进。中等强国高度重视外交作用，近年来成为加速世界多极化进程的重要力量。而追求这一目标的越南近年来在外交领域最重要的理念是“竹式外交”。2021年12月的外事工作会议上，阮富仲又进一步阐释“竹式外交”理念，这一理念是对越南外交发展成就和经验教训的总结概括，也体现了越南民族思维方式。“竹式外交”也是一种现实主义思维的体现，即外交工作在维护越南立场和主张的同时，又要因势而动，保持灵活务实，本质仍以追求国家利益为目标。具体到多边海洋治理领域，越南将追求海洋权益视为其根本目标，而在方式方法上，通过选择多元化的合作伙伴，关注热点且迫切问题，降低议题敏感性，从而最大化确保外交活动的灵活性。
三、越南参与多边海洋治理的现实约束
虽然越南多边海洋治理实践在东南亚乃至全球层面都具有独特性，反映了越南作为社会主义国家、新兴市场国家、南海争端当事国在复杂多变的国际环境中另辟蹊径的思路，但深究各类活动的行动机制后发现，越南要推进治理的自主性和有效性仍面临诸多现实约束。
第一，无法跳出权益争端思路。越南积极宣传包括《联合国海洋法公约》在内的国际法，则仍是以南海主权争端为根本出发点，将南海问题暗藏于《联合国海洋法公约》讨论之下，或在讨论《联合国海洋法公约》相关问题时寻求的合作对象主要是西方国家，目的在于通过多边海洋治理实践谋求其在南海的利益，难以跳出零和博弈思维。而“竹式外交”在海洋问题上的运用也是对历来海洋政策中“南海问题国际化”的继承和发展，目的在于通过拉拢更多域外国家参与南海事务，并将南海问题带到联合国和东盟舞台，推动南海问题国际化，实现越南自身利益最大化。越南无法跳出权益争端的思路可能对多边海洋治理地区活动产生负面影响，在将多边海洋治理活动拖入大国竞争泥潭的同时，容易导致合作难以推进。
第二，无法摆脱大国政治影响。首先，从国际政治现实发展来看，虽然国际力量对比呈现“东升西降”态势，但国际话语权、规则制定权仍然掌握在大国手中，美国等西方国家仍然实际掌握多边机构的决策权。因此，越南等国虽然成为全球海洋治理的新兴力量，但仍缺乏足够实力影响全球治理进程。其次，在中美大国竞争和俄乌冲突背景下，大国对抗正在回归世界政治中，世界政治的“现实主义回归”已经成为中短期内难以改变的结构性特点。越南等中小国家主要通过国际组织，运用倡议形式推动多边海洋治理，但其依赖的国际机制在大国对抗的背景下面临分裂，无法应对全球性挑战，导致全球治理失灵。再次，越南的“竹式外交”理念意在谋求独立自主，从而获得战略空间，但随着大国竞争加剧，越南战略可操作空间正在缩小。而“竹式外交”中强调的灵活性和韧性也无法抵御世界正面临的系统性变化。此外，从目前的信息看，越南多边海洋治理活动得到西方国家的大力支持。随着美国“印太战略”的持续推进，越南凭借其特殊的地理位置和作为南海主要争端国的身份，成为美西方国家竞相拉拢的重要伙伴。在上述背景下，越南海洋多边海洋治理活动存在被大国利用的风险。美西方国家可在减少具有高敏感性的军事合作的情况下，通过帮助越南进行海洋治理能力建设，以极低的成本向越南推广其价值观，从而将越南塑造成为对抗中国的棋子。
四、结语
越南多边海洋治理活动及其背后的大国因素对我国存在重要影响。一方面，我国可重视越南在应对气候变化、海洋污染防治、海洋生态保护等领域的需求，加强在联合国、东盟等层面与越南合作，共同支持联合国在全球海洋治理中的核心作用。同时，推动构建“中国-东盟蓝色伙伴关系”，共同维护南海和平稳定与可持续发展。另一方面，我国需关注越南与美西方国家海洋合作进展，通过中越两党、两国间渠道，加强沟通，避免损害我国海洋权益情况发生。