本文作者
郑英琴
上海国际问题研究院海洋与极地研究中心副研究员
原文刊载于《边界与海洋研究》2023年第3期
本文在原文的基础上有所删减
南极国际治理向来被誉为防止冲突、促进国际合作的一个治理典范，为国家管辖范围以外的国际空间和公共资源的治理提供了相关经验。随着科技的发展以及人类在南极地区活动的增加，南极与全球事务的联系日益密切，成为世界地缘政治、地缘经济、环境生态与地缘科技交织互动的区域。这给南极国际治理带来了新问题与新挑战，也给南极条约体系带来了新的不确定性。南极国际治理需要与时俱进的价值理念的引领，而共建南极命运共同体符合这一发展大势。
一、“南极命运共同体”的概念内涵
“南极命运共同体”这一概念同时包含了如下三层涵义：一是南极地区本身所构成的生态共同体，二是人类与南极之间的互动形成的命运共同体，三是通过南极更好地助力人类命运共同体建设。第一层面的南极生态共同体建设是指维护南极地区的和平、科学价值，保护南极生态环境。这与《南极条约》和《关于环境保护的南极条约议定书》的法律规定相契合。第二层面的南极命运共同体具体指认识南极、利用南极、保护南极，构建人类与南极自然环境之间的良好互动关系。从维护全人类共同利益的视角，在开发利用南极的同时保护南极，实现南极的可持续发展。第三层面的南极命运共同体具体指南极对建设人类命运共同体的意义。南极不仅具有独特的生态价值和重要的经济价值，也具有长远的战略价值。通过共商共建共享南极命运共同体，推进南极治理的稳定、有序、公正进行，也有利于促进各国之间的关系发展以及国际合作进程。总之，通过南极实践活动探索共建南极命运共同体，要求处理好如下几对关系：一是人类生存发展与南极生态环境保护的关系，即利用南极与保护南极的关系；二是人类共同利益与国家利益的关系，即公与私的关系；三是知识生产与实践活动的关系，即科学与治理之间的关系。
二、南极国际治理的发展趋势
一是南极治理受地缘政治的影响日益加剧。全球地缘政治格局的演变已然辐射到南极地区，影响南极国际治理。特别是在乌克兰危机对国际地缘格局带来巨大冲击以及中美大国战略博弈持续激化的背景下，国际社会各主要国家对包括南极在内的新疆域的发展更为重视。美西方国家从价值观和地缘政治意图出发，将中国等南极新兴国家视为南极治理秩序的“潜在挑战者”，渲染所谓的“中国威胁论”。近两年，美西方强行把本不属于南极治理范畴的乌克兰危机纳入南极条约协商会议以及南极海洋生物资源养护委员会会议的讨论议程，并写入会议报告中。可预见的是，各国围绕南极国际治理主导权的博弈和争夺将进一步加剧。
二是南极治理需求不断扩大。随着人类在南极地区的活动不断增加，南极治理的内容也日益丰富，表现为多议题、多主体、多价值、多利益之间的交织互动。南极治理议题不断扩展，从领土主权问题、科考科研、资源勘探到环境保护、旅游管理、人员救援、应对气候变化等各个领域。与此同时，南极活动主体也日益多元化。主权国家是南极治理的主体，但专业性的国际组织通过提供科学建议以及知识供给，对南极事务的参与日益深入。多元主体带来了南极治理需求的多样化，也表明南极为国际社会提供的价值在上升。
三是南极治理议题的联动性增强。首先是自然关联性。南极地区的环境变化所产生的影响是全球性的；反之，地球上其他地区的活动也会影响南极自然生态。其次是议题关联性。尤其是西方国家日益将南极海洋议题、气候变化等议题相关联，以推进其南极治理议程。但需要注意的是，南极地区存在不确定性以及科学数据的相对不足，需要开展更深入、更系统的科研和监测，并结合人类可持续发展的需求才能提出合理的治理方案。再次是社会关联性。表现为国与国之间关系的发展变化塑造着国家在南极地区的互动关系；还表现为南极治理需求的多样化，要求在国家层面以及国际层面进行科研、政治、经济、人文等跨领域的协调与协作。最后是法律关联性。表现为涉海洋、极地的全球性及地区性的国际法发展可能影响南极地区治理规制的演化。
四是南极治理理念的竞争态势日益加剧。当下，南极国际治理的竞争更多体现在价值观与理念层面的博弈，从而展现为各方治理方案的分歧。各行为体基于不同的利益诉求与文化背景，对南极治理的具体理念有不同的诠释。南极条约体系所确定的“和平”“科学自由”“环境保护”等南极主导价值为各缔约方所广泛认可并遵循；但涉及到具体的实践路径时，由于南极条约体系对相关概念的规定含糊其辞，存在一定的解释弹性，导致因诠释不同而产生治理意见和治理方案的分歧。实际上反映的是各方的利益诉求差异。
三、南极国际治理面临多重挑战
一是领土主权问题与科技发展水平从根本上决定南极治理走向。《南极条约》对南极领土主权和主权权利的诉求进行“冻结”的规定，是南极国际治理的制度根基。但即使《南极条约》以及《南极海洋生物资源养护公约》利用“双焦点机制”（bifocal approach）同时保障了南极主权声索国与非主权声索国的不同利益，但主权问题仍时不时“浮出水面”。决定南极治理发展的另一个基本因素来自其科学属性。科技发展水平以及技术使用能力从根本上决定了人类对南极的认知、利用以及治理的发展程度，也在相当程度上决定了国家在南极治理中的地位。
二是治理议题结构复杂：南极地区内生因素与外源因素交互影响。近年来，保护生态环境、应对气候变化等南极区域内生的治理需求不断增加。环境保护已经成为南极国际治理的核心议题。一方面是人类活动带来的环境影响，普遍认为，现阶段对南极环境影响最大的人类活动是南极旅游，但目前尚未形成明确的旅游治理规范。另一方面是气候变化等生态变迁对南极环境的影响，包括气候变暖、海冰融化、冰架崩塌、海洋酸化、物种迁移等。与此同时，南极地区受域外因素的传导性影响也日益凸显，区域外的地缘政治变迁、经济关系变化与治理秩序重组等日益辐射到南极地区，突出表现为大国战略竞争蔓延到南极国际治理领域，使得南极地缘政治的竞争与矛盾凸显，国家之间围绕南极国际治理制度话语权的博弈加剧。内外因素的交互作用使得南极国际治理的议题结构日益复杂化；原本更具科学属性的非传统安全问题，在大国战略博弈的背景下，被赋予了浓厚的地缘政治色彩和意识形态色彩。
三是治理制度效能不足：南极治理机制的合法性及有效性仍待提升。首先是治理机制的合法性问题。一直以来，南极条约体系因其成员数量少、国际代表性不足而被认为是排他性的“俱乐部”。其次是治理机制的效能问题。南极治理的全球联系性日益增强，条约体系对于解决当前治理中的现实问题存在效能赤字的现象，特别是在旅游、生物勘探、海洋基因资源、淡水资源等领域存在治理规范的空白或滞后。再次是治理机制的韧性问题。主要表现为南极条约体系与关涉南大洋的其他国际条约之间在管辖权上存在兼容与冲突的挑战。例如与《联合国海洋法公约》、“BBNJ协定”等在南极海域相关问题的规范和管辖上存在重叠或冲突等问题。最后是造法形式的变化趋势。近些年，南极国际治理的造法形式以“软法”甚至是实践性规则为主，特别是在环境保护、应对气候变化、旅游、海洋生物养护等领域。
四、探索共建南极命运共同体的治理路径
南极地区与全球事务的关联性及相互影响日益增强，密不可分。推动共建南极命运共同体也更为迫切，可通过如下路径推动共建。
其一是价值层面：构建南极命运共同体的价值共识。南极类似于一个向所有人开放的“准全球公域”，具有明显的公共性和共享性。而且，南极提供了践行新型国际关系的试验场——各方如何通过协商、合作以及对自我利益的克制，共商共建共享这一地区，值得更多的探索。现实中推动共建南极命运共同体，要在落实南极条约体系确立的“和平”“非军事化”“科学合作”“环境保护”等主导性价值的基础上，通过南极实践活动实现三个层面的共同体共建：南极生态共同体、南极与人类的命运共同体以及通过南极国际合作助力共建人类命运共同体，并将这三个共同体建设落实到制度建设上。
其二是制度层面：维护南极条约体系的稳定和有效运行。南极条约体系是南极国际治理的压舱石。一个稳定且强劲有效的南极条约体系符合南极治理的发展需求。同时，由于人类活动的增加以及新议题的不断涌现，南极治理机制需要进行适当的建制和改制以应对新挑战。一要扩大南极条约体系的开放性和包容性，二要增强南极治理机制的制度韧性，三要维护基于共识的协商一致的决策机制。
其三是路径层面：强化国际合作在南极治理中的地位和价值。国际合作是南极国际治理的推进器，国际科学合作最为突出。南极国际科学合作的主要形式包括各国联合进行的科学考察、科学研究、科考站视察、科研人员交流、科研成果交流等。国际科学合作是一种共同利益而不是相互竞争的利益。近年来，南极国际合作日益受到地缘政治竞争的干扰；但越是如此，越需要推动南极国际合作，特别是在南极科研科考、人员救助、信息共享等领域。
总之，在国际权势变革以及科学技术发展日新月异的背景下，南极国际治理出现了需求扩大、联动增强、规则滞后等挑战。这需要参与南极国际事务的各利益攸关方进一步沟通对话，加强相互理解与信任，通过协商与合作，共同解决南极治理中的新现象和新挑战；并通过共建南极命运共同体，推动南极国际治理朝更为公正合理的方向发展。