本文作者
杨光铭
外交学院国际关系研究所2023级博士研究生
朱翊民
外交学院国际关系研究所2022级硕士研究生
原文刊载于《边界与海洋研究》2023年第4期
本文在原文的基础上有所删减
近年来，北极地区由作为一块共治的“特殊区域”逐渐转变为大国博弈的新战场，过去以合作治理、多边合作、和平共存为主的“北极例外主义”不再。过去非排他性、弱竞争性的北极式多边合作模式缘何转变为排他性、强竞争性的博弈？本文认为，正是美国及其北极盟友谋求在北极地区构建小多边主义的做法加剧了该地区的大国博弈趋势。
一、北极小多边主义：缘起与概念
探讨北极地区的小多边主义，具有其特定的实践与学理缘起因由。一方面，美国对北极事务的重视程度不断提高，有意将北极纳入其小多边主义的框架之中，为探索北极小多边主义提供现实基础。另一方面，学界逐渐反思多边主义的适用性及具体表现形式，为北极的独特小多边主义表现提供了智识资源。
21世纪以来，北极在美国对外战略中的地位逐步提高。在拜登时期，美国进一步谋求其在北极事务中的领导权。首先是渲染北极的大国竞争威胁。拜登政府有意将北极地区纳入其战略竞争的整体规划之中，其任内发布的多份报告都极力渲染中俄在北极寻求影响力扩张的战略图式。其次是提升北极的战略地位。拜登政府2022年《国家安全战略报告》中史无前例地16次提及北极，并将构建“和平、稳定、繁荣、合作”的北极视为美国的战略目标。再者是完善机制建设。首次任命北极事务大使、成立强化北极安全合作的泰德·史蒂文斯中心、设立负责北极和全球的适应性事务的国防部副助理部长等。最后是注重国际协作。在俄乌冲突期间，美国既积极推动北极国家瑞典、芬兰加入北约的进程，也强化同其北极盟友的安全合作。上述行为从侧面反映出北极地区的国际关注度逐步提高、大国博弈不断加剧。在此背景下，以美国为首的西方国家也谋求将小多边主义的做法移植到北极地区。
经典叙事下的多边主义概念实则是一个要求极高的制度安排方式。近年来随着中美战略竞争的加剧与大国权力政治的回归，包括北极治理在内的全球治理赤字现象日益显著，各国在自身利益的驱使下往往难以坚持多边主义的严格要求，这就导致作为多边主义异化形式的“小多边主义”或曰“少边主义”概念的兴盛。虽然小多边主义是多边主义的一个变种，但它具有更强的排他性、议题导向性与小数量等特征，实则背离了多边主义理念。
在生成机制上，北极出现小多边主义的首要原因是大国战略博弈下的地区竞争态势。在大国博弈的总体紧张背景下，地区既有机制合法性丧失、权威流散，从而促使域内国家及相关组织威胁认知加剧，各国信任赤字加剧，泛安全化现象频发。在表现形式方面，北极地区的区域制度安排出现区域认同差异化、制度设置排他化、多边理念联盟化的情形。区域认同差异化是指北极出现阵营化的强烈归属感情形，各方有意识地划分“自者”与“他者”的身份认同边界；制度设置排他化是指，地区主导性大国以自身诉求针对性地设定地区性议程，并将过去制度化、综合性的北极区域治理机制整合为其利益驱动下的议题导向性制度设计；多边理念联盟化实则是集团化思维嵌入多边主义的体现，以自身国家和盟友利益优先，以“多边”旗号行“单边”之实。
二、北极小多边主义的特征
从其特征来看，美国打造的北极小多边主义呈现出区域认同差异化、制度设计功利化与多边理念联盟化体系的三大特点。
首先，以美国为首的西方国家为争夺北极安全治理的领导权，有意推动北极治理的阵营化，划分北极安全事务的“自者”与“他者”，将非北极国家、非西方北极治理框架下的国家有限排除在核心利益之外。一是划定北极国家的身份认同，限制近北极国家与非北极国家合理、合法分享北极利益与参与北极治理的权利。二是对俄罗斯进行“除名化”。在俄乌冲突爆发后，美国连同其他六个北极理事会国家以制裁俄罗斯为名，拒绝出席由俄罗斯担任轮值主席国的北极理事会及其相关会议。三是通过身份否定、污名化中国形象等形式排斥中国对北极事务与北极治理的介入。
其次，美国驱动北极利益同自身利益相耦合，功利地运用区域治理机制服务于美国霸权的护持。一是修正调整北极内在机制，以契合自身利益，试图构建以美国为核心的北极治理体系。二是根据功利需要对待多边体制框架。在拜登时期，美国一方面表示将维持同北极理事会等国际机构的合作，以捍卫“基于规则的国际秩序”，另一方面却将北极理事会视为制裁工具而拒绝同俄罗斯分享北极治理权，使得北极理事会陷入“危险”乃至“死亡”的状态。
最后，美国将构建地区联盟体系视为实施其小多边主义政策的重要手段，其主导下的北约则是实现这一目标的主要机制。尤其自2022年爆发的俄乌冲突以来，北约进一步加紧对北极事务的介入。一是推动联盟参与主体的扩容，高度支持北极国家瑞典、芬兰的入盟申请，有意推动北欧的“全面北约化”进程。二是促动整合北极军事行动。北约不仅加强在北极的前沿军事部署，而且开展系列联合军事活动，推动新加入或即将加入的成员融入北约军事一体化的进程。
三、北极小多边主义的动因
北极地区的小多边主义是在北极区域安排合法性欠缺的背景下，北极各国博弈增加，导致西方国家对俄、对华威胁认知外溢至北极区域，促使区域军事化趋势不断加强等多重原因影响下的组合性结果。
制度权威性的不足是导致北极出现小多边主义的直接原因。第一，北极的既有制度存在强大的锁定效应。历史制度主义指出，某个不确定环境下的行为可能成为关键节点，进而导致后续行为对该制度的一系列路径依赖或锁定效应。北极事务中的关键节点即体现为创设时期北极治理的结构设计。这些设计主要是以美国为首的西方国家主导创设的，在成立初期便带有很强的西方色彩。第二，美国领导下的“北极联盟”缺乏合法性。首先，北极理事会与传统北极国家形成的区域性机制都无法为所有介入北极安全事务的国家提供充足合法性与充足的区域性公共产品。其次，美国选择性地规制各国在北极的治理活动，阻遏了北极地区机制合法性的生成。
在机制合法性的基础上，大国博弈的增强使北极的多边主义异化不断显著。随着气候变化的加剧，越来越多国家出台了相应的北极战略。即使是该地区以外的国家，也有含蓄的或明确的北极政策，以求在北极的战略利益竞逐中占得先机。同时自俄乌冲突爆发以来，美西方国家也进一步将北极视为其大国竞争的主要战场。美西方国家为制裁和打压俄罗斯，不惜使成立20多年的北极理事会首次陷入停摆的状态，从而加剧了北极地区的治理赤字。
在大国博弈的背景下，部分北极国家认为俄罗斯与非北极国家深度参与北极事务加剧其威胁认知，从而导致前者借助既有制度遏制后者。其中的典型举措便是美国对中国参与北极治理的威胁与污名化。除了该地区的主权国家，许多区域性国际组织与非政府组织也在俄乌冲突爆发后感知到外部威胁，纷纷加入制裁俄罗斯的队伍中。可见，北极的国际组织与非政府组织同样受到地缘政治博弈的波及与影响，纷纷在地缘政治焦虑的感知下加强自利性举措并表明自身组织立场。
在威胁认知的驱动下，北极地区的军事化动向最终使得过往各国在诸领域上的多边主义理念消退，“泛安全化”“泛军事化”思潮占据主导。近年来，俄罗斯、美国、丹麦、瑞典等国在北极地区均有显著的军事动向。在俄乌冲突的背景下，北极区域军事化愈发显著，连长期在国际社会上保持中立的瑞典和芬兰都谋求加入北约，寻求构建区域性安全机制。
四、结语
近年来，北极出现同亚太、“印太”等区域相似但又存在差异的小多边主义趋向，北极治理亦随着大国博弈、机制合法性不足等因素而日益复杂。事实上，美西方国家延续冷战思维与集团化思维，以“多边主义”之名行“伪多边主义”之实，这种做法不仅无益于北极治理，反而加剧该地区的治理赤字，使地区治理格局愈发碎片化，增强北极区域的“门罗主义”趋势。