本文作者
甄飞扬
武汉大学政治与公共管理学院2021级硕士研究生
原文刊载于《边界与海洋研究》2023年第4期
本文在原文的基础上有所删减
一、问题的提出
新世纪以来，中国与南太平洋国家（以下简称为“南太国家”）交往日渐频繁，双方在经济、政治、文化、安全等领域的联系日益紧密，引发了美国的战略焦虑。出于对中国扩展影响力的担忧，美国不再“善意忽略”这一地区，并加快了调整其南太政策的步伐。小布什政府、奥巴马政府与特朗普政府将太平洋岛国逐渐纳入到美国的太平洋地区战略之中。拜登政府上台后，美国将中国视为“最严峻的竞争者”，希望在保持与盟友澳大利亚、地区伙伴新西兰合作的基础上，大力提升太平洋岛国的防御能力，构建美国在南太地区的安全联盟与伙伴关系网络，强化针对中国的战略竞争。在大国权力转移愈发明显、 美国将中国视为“战略竞争对手”、中美两大国已迈入“战略竞争时代”的背景下，美国拉拢南太国家制衡中国实则是美国应对中国“特殊威胁”，对华展开“阵营性”压制的一个缩影。换言之，美国希望拉拢南太国家，建立针对中国的制衡联盟，从而借助“集势以胜众”（外部制衡）的方式获取相对优势。这一联盟的形成，不仅需要美国的积极意愿，同时需要南太国家的积极回应。但这些国家是否全部同意追随美国制衡中国？如果不是，它们的战略选择是什么？美国将如何调整自身政策，在适应这些国家战略选择的前提下，最大限度地发挥它们的制衡价值，维护本国的地区利益？
事实上，不论是国内学者指出的美国将澳大利亚、新西兰及太平洋岛国纳入“印太联盟网络”，还是国外学者指出的进一步投资与太平洋岛国的伙伴关系和强化在南太地区的军事部署，都涉及联盟与外部制衡问题，这是美国南太政策的一个突出特征。但既有文献鲜有从制衡的角度看待上述问题，遑论分析南太国家战略选择对美国制衡策略的影响。对此，本文将运用“隐蔽制衡”这一探讨次等国家战略选择对霸权国制衡策略影响的新理论，阐述南太国家在中美间的战略选择及其对美国制衡中国策略选择的影响，以期引发学界对上述问题的关注与讨论。
二、分析框架：隐蔽制衡的因果机制
既有国际关系理论对大国如何争取盟友进而展开竞争进行了深入探讨，相对忽视了次等国家的战略选择对霸权国制衡策略的影响及霸权国的应对。尤其是次等国家在崛起国与霸权国间双向对冲对霸权国制衡策略的影响仍是国际关系理论中的一个盲点。对此，雨果·迈耶（Hugo Meijer）与路易斯·西蒙（Luis Simón）提出了“隐蔽制衡”（Covert balancing）理论，具体的理论逻辑可总结为以下4点：
一是制衡威胁。具体而言，霸权国制衡崛起国的根本动因是制衡威胁。对于制衡的动因，目前学界有三种主流观点，分别是权力制衡论、威胁制衡论与利益制衡论。“威胁制衡论”的提出者斯蒂芬·沃尔特（Stephen Walt）指出，仅仅建立在实力因素基础上的观念（权力制衡论）应该被修正。虽然实力是最重要的因素，但并不是唯一的因素，国家倾向与构成最严重威胁的外部实力结盟或对抗。在沃尔特看来，影响威胁水平的４大变量分别是综合实力、地缘毗邻性、进攻实力与侵略动机。国家通过上述４大变量感知其所面临的外部威胁水平，进而形成自身外部环境的威胁认知，并通过国家高层讲话、政府官方文件与智库报告等形式表现出来。简言之， 威胁认知而非威胁感知才是连接外部环境与国家对外战略行为的纽带。
二是内外部制衡。具体而言，内外部制衡是霸权国制衡崛起国的可用策略。在“威胁制衡论”中，正是由于威胁失衡，各国才需要制衡体系内最具威胁的国家，以恢复威胁层面的“均势”。现实主义学者认为获取实力是国家制衡威胁、实现“威胁均衡”的关键。国家或国家集团应积极动员内部与外部实力资源，并将这些资源转化为自身实力，以应对外部安全威胁。沃尔兹将这两种获取实力资源、 实现国家安全的过程命名为“内部制衡”与“外部制衡”。“内部制衡”指国家通过汲取国内自然与社会资源，提升本国经济与军事能力的过程。“外部制衡”则指国家通过加强与利用外部联盟，或削弱敌对联盟的力量来应对威胁源的过程。从历史的角度来看，两种制衡策略在运用中并不冲突，霸权国总是同时使用这两种制衡策略。
三是双向对冲，即次等国家双向对冲是影响霸权国制衡策略选择的限制性变量。近年来，“对冲”概念被引入国际关系领域，用以描述次等国家对于大国竞争的反应。一种观点认为，对冲是一种包括经济、政治、军事等多领域的组合性策略。有学者指出，一国的外交政策总是包含着多元的政策工具，如果这样定义对冲，那么国家无时无刻不在对冲。这样的定义使得对冲成为一种静态的标签。对此，雨果与路易斯认为，次等国家对冲应该被界定为其在安全领域采取的模糊性策略，且这种对冲则以双向为特征。
四是隐蔽制衡，这是次等国家双向对冲下霸权国制衡崛起国的最优选择。在次等国家普遍选择双向对冲的前提下，霸权国无法建立针对崛起国的制衡联盟。但基于次等国家本身所具有的制衡价值，霸权国不会就此放弃。霸权国如何在适应次等国家双向对冲的前提下，继续发挥它们的制衡价值？对此，迈耶与西蒙对“外部制衡”这一概念进行拓展，将其划分为“公开制衡”与“隐蔽制衡”。当次等国家愿意追随霸权国制衡崛起国时，“公开制衡”是霸权国的制衡策略，即霸权国明确承认制衡的目标，通过利用目标明确的制衡联盟与伙伴关系制衡崛起国。“隐蔽制衡”则恰恰相反，当次等国家双向对冲、不愿追随霸权国制衡崛起国时，霸权国仍然可以通过发展安全合作关系制衡崛起国，但须将制衡目的“隐蔽”于应对另一次等国家的安全威胁或非传统安全问题等与制衡崛起国无关的议题之中。霸权国采用隐蔽制衡既可以适应次等国家的双向对冲战略，又能在避免进一步刺激崛起国的条件下利用安全合作关系提升次等国家的制衡能力，是霸权国策略灵活性的体现。这一策略是霸权国无法实施公开制衡的条件下，继续制衡崛起国的最佳选择。
三、案例分析：美国在南太地区对中国的隐蔽制衡
将理论与现实结合来看，隐蔽制衡理论对理解笔者提出的问题有着较好的解释力：首先， 随着美国将中国视为“最严峻的战略竞争者”，中国成为当前国际体系中的崛起国，美国成为体系中的霸权国已成为各国学界与政策界的共识。具体到南太地区，对于中国与南太国家关系的迅速发展，美国十分警惕，其焦虑心态逐渐通过政府文件、高层发言、智库报告与媒体评论等途径表现出来。对比而言，美国的威胁认知主要集中在安全方面，即美国将中国与太平洋岛国的军事安全合作视为安全威胁，认为中国怀有向南太地区渗透军事力量的动机。综合来看，美国对中国—太平洋岛国军事安全合作的威胁认知可总结为3点：一是未来中国可能以“军事基地（港口）”为支点，从而控制太平洋关键航道，动摇美国对太平洋地区的主导权；二是中国可以利用“军事基地”，加强对美国在太平洋地区军事活动的监视能力，威胁美国的军事战略情报安全；三是中国可能加强对南太地区的军事战略资产投入，提升对美国及其盟友的军事威慑力。其次，美国已经将印太安全网络拓展至南太地区，希望加强与该地区国家的军事安全关系，拉拢它们加入应对“中国威胁”的外部制衡联盟。特朗普政府时期，美国开始统筹印太地区的盟友与伙伴关系，希望通过强化与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾与泰国的盟友关系，加强与南亚、东南亚、南太地区国家的既有与新兴伙伴关系，打造网格化（networked）的盟友与伙伴关系，应对印太地区的“中国威胁”。拜登政府在延续前任政府对华外部制衡思路的基础上，宣称重点加强与澳大利亚、日本等５个盟友，印度、马来西亚等９个主要地区伙伴的关系，以此推动美国印太联盟网络的升级，从而维护美国主导的印太地区秩序。其中，美国首次将太平洋岛国界定为主要地区伙伴，这是美国对太平洋岛国战略地位的新定位，体现了其对岛国战略地位的重视。
再次，面对美国的极力拉拢，南太国家的战略选择分化明显。作为美国的“条约盟友”，澳大利亚自2016年后积极追随美国制衡中国。美国“自由联系国”密克罗尼西亚联邦、 帕劳与马绍尔群岛也在积极追随其制衡中国。与前者不同的是，新西兰、巴布亚新几内亚、斐济等南太国家在中美之间双向对冲。换言之，这些岛国要么没有与中美展开军事安全合作，要么同时与中美保持一定程度的军事安全合作。这种安全合作的最大特点是，部分岛国同意与大国建立军事安全合作关系并非以针对另一大国为前提。换言之，它们不会追随一方制衡另一方，并尽力避免发出结盟信号，以保持与中美两大国关系的相对稳定。这就意味着美国无法在这些国家的领土上部署进攻性的军事武器，也不能开设永久性军事基地，更无权直接向其派驻规模性常驻军队。最后，面对大多数太平洋岛国在中美间双向对冲，美国难以在这些国家的领土上发展直接针对中国的军事威慑力。但由于它们具有制衡中国的重要地缘战略价值，美国转而使用隐蔽制衡，以彼此的军事合作关系为纽带，同时以“保障海上安全”“打击非法捕鱼”等非传统安全问题为借口，试图通过军售、军援、联合军演、设立军事基地与签订《双边船员协议》等手段，加大对南太国家的军事能力培养与军事力量渗透力度，以期在尊重这些国家的双向对冲战略和避免刺激中国的前提下“隐蔽”地提高它们的军事能力，并希望未来能够将此种能力转化为制衡中国的威慑力。
四、结语
目前，美国加大对南太地区的战略投入，实际上是为了牵制中国。而美国在南太地区对中国进行隐蔽制衡，则是在其公开制衡无法实现的前提下，所选用的最优策略罢了。可以看出，美国为遏制中国的崛起，实现自身的霸权护持，其战略眼光十分长远，策略选择亦非常灵活。对此，如何避免南太国家在美国的持续拉拢下放弃双向对冲，从而追随美国制衡中国， 摆脱美国在南太地区甚至整个印太地区“温水煮青蛙”式的战略围困，就成为了我国所面临的一项紧迫问题。这一问题的有效解决，需要学界与政界积极互动，形成合力。一方面，国内学界应重视对美国在南太地区新动向的跟进与研究，为决策部门提供坚实的智力支持。另一方面，有关部门应在听取学界合理建议的基础上，加快“全球安全倡议”“全球发展倡议”与“蓝色太平洋2050战略”在气候合作、海洋治理等议题上的对接进程，使更多的南太国家感受到中国参与地区事务带来的发展红利，让与中国合作成为它们实现可持续发展的路径选择，以此稀释美国强化战略部署给地区秩序带来的冲击，同时维护我国的战略利益。